«Уходим от бесполезных выборов». Районы в Забайкалье стремительно превращаются в округа — в чем смысл?

Подробный разбор муниципальной реформы, которая идет по краю

В Забайкалье по-настоящему ударными темпами проходит муниципальная реформа — абсолютное большинство районов края уже ушли от двухуровневой системы власти, превратившись в округа. Причем в конце 2024 года преобразованию подверглись сразу девять районов региона. Что это значит, какие есть плюсы у реформы и что говорят ее противники — разберемся в этом тексте.

Инициатива жителей, а не краевых властей

На заключительной в 2024 году сессии регионального заксобрания депутаты сразу в двух чтениях приняли пакет законопроектов, которые преобразовали в округа еще девять районов края: Дульдургинский, Красночикойский, Кыринский, Нерчинский, Агинский, Могойтуйский, Читинский, Хилокский и Борзинский. На преобразование дается время — переходный период продлится до 1 сентября 2026 года.

По логике регионального закона, который отталкивается от федерального законодательства, в образовавшихся округах кардинально меняется структура власти. Она становится более централизованной — одноуровневой, когда на территории создается администрация округа, а все администрации поселений превращаются в ее структурные подразделения.

— Все муниципальные служащие [которые есть в преобразованном районе] остаются на своих местах, никакого сокращения муниципальных служащих не происходит, никакой ликвидации администраций сельских и городских поселений не происходит. Они объединяются в одну общую окружную администрацию, становятся ее структурными подразделениями. То есть доступность власти на местах полностью сохраняется. Остаются и главы поселений, а наименование их должности становится: «Руководитель территориального отдела — глава поселения». Единственное, что пока на сегодняшний момент в соответствии со 131-м федеральным законом он становится муниципальным служащим, а сейчас он занимает муниципальную должность, так как она выборная. Но надеемся, что с принятием проекта федерального закона, который находится на площадке Государственной думы, эта должность также будет муниципальной со всеми определяемыми требованиями, — рассказала вице-премьер правительства Забайкальского края Наталья Щербина.

Главу округа, в отличие от глав районов, уже не будут выбирать местные жители. Его будут назначать по результатам конкурса депутаты окружного совета, но вот их как раз выберет народ. В каждом округе количество депутатов разнится. Например, в Читинском округе их будет 24, в Борзинском — 20, а в Нерчинском — 18.

При этом в поселениях округа, так как они перестанут быть самостоятельными муниципальными образованиями, исчезнут местные советы. Депутаты там прекратят свои полномочия, как только будет избран Совет депутатов муниципального округа. Соответственно, и главы сельских поселений, так как эта должность перестает быть выборной, будут работать по договору с главой округа. При этом при двухуровневой системе власти юридической ответственности глав сёл перед главой района, хоть он и отвечает за всю территорию, нет. В округе этот пробел исчезает.

Процесс преобразования в округа в Забайкалье активизировался в последние 2 года, за которые новый статус приобрели 20 районов. До этого преобразовались только пять. В общей сложности, после декабрьской сессии заксобрания, в крае получилось 25 муниципальных округов, и осталось шесть районов. Когда и они присоединятся к реформе — краевые власти ответить не могут.

— Перевод муниципального района в муниципальный округ происходит исключительно по инициативе местных органов власти и местного населения. Именно поэтому проводятся публичные слушания и принимаются соответствующие решения представительными органами сельских поселений, городских поселений и районов. Поэтому если на местах — в оставшихся районах, которые не перешли в муниципальные округа, — появится инициатива, мы, безусловно, ее поддержим и окажем всю возможную методическую консультационную помощь, как этот переход осуществить, расскажем, какие плюсы с преобразованием муниципального округа получит территория, — объяснила Наталья Щербина.

Например, Сретенский район — и население, и местные советы — категорически противится преобразованию в округ. Объясняют тем, что не видят плюсов от реформы, а информация до жителей доносится не в полной мере. Поэтому до сих пор какого-либо решения по данному району нет.

Но в том же Улётовском районе, который стал 16-м по счету преобразованным округом в крае весной 2024 года, согласилось и население, и все поселенческие советы. А на тот момент глава района Александр Синкевич заявлял, что реформа позволит улучшить управляемость территории, сократить расходы на «выборы без выбора» и «бумагомарательство», так как после реформы исчезнут самостоятельные администрации сельских поселений и советы депутатов.

— Улучшится управляемость финансами, имуществом, кадровые вопросы будут решаться оперативнее. Уходит необходимость лишнего нормотворчества, так скажем, бумагомарательства. Сейчас, если район принимает какой-то нормативный акт, все сёла должны его продублировать. Еще один плюс — это отсутствие выборов депутатов. Сейчас мы людей уговариваем, чтобы хоть кто-то пошел в совет, без которого село не может работать, не может распоряжаться бюджетом. Людей, желающих работать в совете или главами сёл, просто нет. Мы уговариваем главу, уговариваем альтернативного кандидата — по сути, там нет никакого выбора, просто деньги тратим на голосование, так как это требуется по закону, — объяснял Синкевич.

Тот факт, что уже принятые на законодательном уровне преобразования районов в округа прошли через публичные слушания и были поддержаны большинством населения, красной нитью проходит через все заявления властей. Но, как показала практика, даже в уже согласных районах реформу поддержали не все сельские поселения, но их было меньшинство, поэтому процесс было не остановить. Скажем, в Красночикойском районе против выступило сельское поселение «Черемховское», где идею не одобрило большинство участников публичных слушаний, а затем и депутаты местного совета. Тем не менее совет района инициативу о преобразовании поддержал, поэтому законопроект и поступил в краевое заксобрание, а затем был принят 20 декабря.

Сейчас на этот счет в прокуратуру Забайкальского края даже поступила жалоба от местного жителя. Он считает, что решения советов сельского поселения «Красночикойское» и Красночикойского района не имеют юридической силы. И отмечает, что совет сельского поселения «Черемховское» не согласился на преобразование, а поэтому, делает вывод заявитель, принятый закон о создании округа противозаконен. Он считает, что если губернатор Александр Осипов подпишет закон, то его нужно будет отменять через суд или президента России, что приведет к финансовым затратам. Прокуратура факт поступления жалобы подтвердила.

Но в уже преобразованных районах подобные случаи несогласия единичны. Зампред Наталья Щербина утверждает, что, помимо совершенствования системы управления, округа получают несомненные плюсы в материальном выражении.

— Основные плюсы обозначены в законе Забайкальского края, они дают две мотивационные составляющие. При переходе в муниципальный округ на территории района остается не 15% доли собранного налога на доходы физических лиц, а 20%. И еще один мотивационный фактор — это повышение заработной платы муниципальных служащих также на 20%. На сегодня, к сожалению, уровень заработной платы в органах местного управления муниципальных служащих низок и не конкурентоспособен на рынке труда. Поэтому очень многие из местных администраций просто увольняются и переходят на работу на промышленные предприятия, — прокомментировала вице-премьер.

Но почему в последние пару лет темп муниципальной реформы в Забайкалье ускорился? Возможно, это связано с грядущим изменением федерального законодательства. Ожидалось, что новую редакцию закона о местном самоуправлении (МСУ) Госдума во втором чтении могла принять уже в конце 2024 года. Соответственно, регионам пришлось бы приводить в соответствие с федеральным и местные законы. И кто знает, сохранились бы в таком случае обещанные плюшки в виде роста отчислений доли НДФЛ при последующих преобразованиях в округа и возможность повышения зарплат муниципальным служащим? А так — мы уже в большинстве районов в рамках действующего законодательства всё сделали, с нас взятки гладки.

Однако рассмотрение во втором чтении федерального законопроекта о МСУ, успешно прошедшего первое чтение в уже далеком 2022 году, вновь перенесли — теперь на 2025-й. Резко против по этому вопросу в Госдуме выступают члены оппозиционных партий, а также депутаты от Татарстана. Потому что действующий закон дает регионам право самим решать, преобразовывать районы в округа или нет. А в новой (еще не принятой) версии переход на одноуровневую систему становится обязательным, а такое понятие, как городские и сельские поселения, упраздняется в принципе. Глава Татарстана Рустам Минниханов считает, что Россией «нельзя управлять одним шаблоном», поэтому Госсовет республики выступил резко против муниципальной реформы.

— Право перейти району в муниципальный округ уже имеется в федеральном законе № 131-ФЗ. Единственное, что в новом проекте закона, который находится на площадке Государственной думы, в принципе остается только два вида муниципальных образований: городской округ и муниципальный округ. Проект федерального закона находится на площадке Госдумы РФ, его принятие планируется в следующем году. Принятие закона не отменит принцип отчисления 20% НДФЛ [муниципальным округам], так как это норма краевого закона. Забайкальский край не начал реформу раньше всех. Есть примеры регионов, которые давно перешли на окружную систему. В ДФО это, например, Магаданская область, Приморский край. Из центральных регионов — Московская область, — подчеркнула Наталья Щербина.

Разность мнений

В Забайкалье резко против муниципальной реформы и преобразования районов в округа выступают коммунисты, так как считают, что таким образом ликвидируется местное самоуправление. Хоть в заксобрании края представителей КПРФ совсем немного, но по законопроектам, касающимся этой темы, 20 декабря фракция голосовала против. На итоговый результат, само собой, это никак не повлияло.

— Да, сейчас мы слышим, что сохранены будут [местные] администрации, но какие там будут полномочия — вопрос. Если раньше власть на местах контролировали депутаты советов сельских поселений, то сейчас этого не будет. И даже на федеральном уровне 16 декабря законопроект о муниципальной реформе все-таки был приостановлен, отложен на неопределенный срок. То у нас в Забайкалье по этому вопросу идет гон, и нам бегом-бегом надо сразу сегодня в двух чтениях [принять законопроекты о преобразовании девяти районов]. Общаясь с людьми на местах, то есть в районах наших, особых плюсов преобразования мы не увидели. В частности, Ононский и Акшинский округа. Там плюсов вообще нет, пока только одни минусы. Люди говорят: «Да, мы готовы поехать к главе администрации за совершением каких-то действий, но надо еще к нему попасть».

Поэтому, прежде чем устраивать такие гонки с муниципальной реформой, мы считаем, что нужно пересмотреть законопроект на федеральном уровне, а потом уже спускать его вниз. Начать обсуждение с низов и довести до верха. Когда у нас 930 поправок только в федеральный закон о реформе МСУ, возникает вопрос — потом мы так же будем на сессиях заксобрания принимать их одну за одной? Наша позиция — против. Она была, есть и остается, — рассказала журналистам 20 декабря во время пленарного заседания член фракции КПРФ в заксобрании края Юлия Верхотурова.

Она добавила, что сосредоточение власти в окружной администрации увеличивает ручное управление, в том числе со стороны администрации губернатора по отношению к бывшим районам. Но при этом подчеркнула, что упразднение советов сельских поселений упрощает прохождение муниципальных фильтров на выборах краевого уровня, так как подписей кандидатам собирать нужно будет меньше.

Также оценить необходимость столь стремительного преобразования районов в округа в Забайкалье зампреда Наталью Щербину попросил депутат Госдумы от края Юрий Григорьев.

— Госдума считает такие действия (принятие новой редакции федерального закона о МСУ. — Прим. ред.) преждевременными, настаивает на дополнительном изучении и проработке данной инициативы. Такого же мнения придерживаются и руководители ряда регионов России. Учитывая то, что в Забайкальском крае происходит масштабная перестройка системы управления в районах, прошу вас как заместителя председателя правительства Забайкалья, координирующего действия между исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и органами местного самоуправления края, оценить целесообразность инициативы по преобразованию муниципальных районов в муниципальные округа и представить свою позицию по данному вопросу, — написал Юрий Григорьев.

Заместитель председателя комитета по госполитике и местному самоуправлению заксобрания края Михаил Калашников в интервью РТК «Забайкалье» отмечал, что спешки в преобразовании районов в округа не видит, так как понятие «Муниципальный округ» появилось в федеральном законе еще в 2019 году. А по стране уже семь субъектов федерации практически завершили реформу местного самоуправления, поэтому край в этом вопросе не уникален.

— Сельские поселения не могут концы с концами свести по финансовому обеспечению, а проблем больше, чем надо. Муниципальный же округ позволяет комплексно управлять территорией. Это совокупность не только материальных, но и в том числе административных ресурсов в одном кулаке. Есть глава, единый совет — мы тем самым уходим от бесполезной работы выборов именно представительных органов на поселениях. Пусть на меня местные депутаты не обижаются, что назвал [выборы] бесполезными. Дело не в этом, дело в кадровой работе.

Когда мы вступали в муниципальную реформу в 2003 году, когда вышел 131-й федеральный закон, там был кадровый потенциал от советской власти. За 22 года действительно [наступил] кадровый голод, особенно на территории края. Мы днем с огнем ищем не только представительный орган — состав депутатского корпуса [в сёлах], но и органы исполнительной власти. А если находим, то получается, что просто-напросто человек, чтобы управлять территорией, разбирается в том, что называется основами финансового обеспечения, годами, территория просто теряет время. Сегодня мы живем в век прогресса. Сегодня у нас есть Центры экономического роста, территории опережающего развития, нацпроекты, в которых в поселениях просто некому разбираться. В едином кулаке, единой командой это всё доступно и управляемо, — прокомментировал Калашников.

По его мнению, один из основных тормозов принятия нового законопроекта на уровне федерации — это как раз-таки уход от выборов в сельских поселениях. Но каких-либо рисков Михаил Калашников в муниципальной реформе, которая идет в Забайкалье, не видит, так как кардинально на местах, в том числе в отдаленных населенных пунктах, ничего не поменяется — местные администрации останутся на месте, а главы сельских поселений станут муниципальными служащими с обновленными полномочиями.

Первый заместитель председателя Законодательного собрания Забайкальского края Сокто Мажиев уверен, что людям в селах по большому счету без разницы, как изменится структура власти. Для них самое главное, чтобы те проблемы, которые есть, разрешались.

С ним согласен и глава Могойтуйского района (он будет преобразован в округ) Булат Нимбуев, который считает, что больше всех от этой реформы потеряют главы сельских поселений, а не жители.

— Первым парнем на деревне он уже не будет. Все будут назначенцы с районного уровня. Мы сейчас не можем чего-то требовать от главы сельского поселения, прокуратура не позволит. Мы можем только попросить, рекомендовать и, что называется, намекнуть. Теперь же больше работы возлагается на районный уровень. Все 14 сельских поселений — будем все проблемы решать здесь, консолидированно, — рассказал «Чита.Ру» Нимбуев.

Он напомнил, что разговоры о переходе с двухуровневой системы муниципальной власти на одноуровневую шли уже давно. Чтобы кто-то один отвечал за всё, что происходит на территории целого района. Потому что главы сельских поселений, имея крайне ограниченные собственные финансовые ресурсы, в решении многих острых вопросов всё равно ориентируются на вышестоящую власть.

— На этом фоне, я считаю, играть в демократию — это во вред эффективности все-таки. Глубоко убежден, что сейчас наступил такой именно момент, когда надо сконцентрировать это дело в одних руках. Например, даже если взять правительство края — оно напрямую с сельскими поселениями не работает. Замыкается всё на муниципальном уровне. Во многом район выступает транзитчиком федеральных и краевых денег. Юридическая база всё время меняется, ужесточается. Сейчас по сельским поселениям ввиду острой нехватки кадров, например, не могут самостоятельно провести тендерные торги или заявиться на какие-нибудь гранты грамотно, подготовить документы — это нереально. На сегодняшний день практически по всем сельским поселениям весь этот вал работы и так лежит на плечах района. В течение всего моего срока работы здесь постоянно этот вопрос присутствовал. Потому что эти, скажем так, искусственно созданные ступени в решении каких-то вопросов абсолютно никакого эффекта не приносят. Наоборот — больше неразберихи, больше сумятицы вносят, — считает Булат Нимбуев.

Самым первым в Забайкалье в 2020 году в округ преобразовали Приаргунский район. Глава округа Евгений Логунов спустя 3 года рассказывал изданию «Забайкальский рабочий», что одноуровневая система управления теперь позволяет экономить бюджетные деньги, концентрировать все ресурсы и управленческие функции в одном месте, эффективно решать кадровую и другие проблемы. В округе действуют одни правила и одна нормативная база. Он подчеркивал, что люди, как и прежде, продолжают получать социальные услуги, которые предоставляли ранее администрации поселений, поскольку они остались на местах. Все главы перешли на муниципальную службу, но если раньше ответственным за происходящее на местах был глава поселения, то сейчас за всё отвечает глава округа.

— При переходе мы провели не только инвентаризацию функций и полномочий сельских и городских администраций, но и учет имущества, земель, финансов. Сложили всё в одну корзину — в единую казну округа. Понимать свой потенциал, то есть потенциал своей территории, очень важно для системы управления. <…> Раньше много времени уходило у нас, глав поселений и районной администрации на нормотворчество. Каждая администрация ежедневно писала шаблонные постановления, проекты решений и прочие циркуляры, которые множились из года в год, что создавало путаницу в работе и затрудняло их выполнение, — рассказывал Логунов.

Глава округа также говорил, что, так как район был первопроходцем, не всё складывалось гладко, были трудности, а самая большая — кадровая проблема. Но со временем и этот вопрос удалось решить, поэтому, по мнению Логунова, переходить на новую модель самоуправления придется всем, это вопрос времени.