С 11 по 24 ноября 2024 г. в Баку (Азербайджан) проходила 29-я сессия Конференции сторон (COP29) Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК), в которой приняло участие более 65 тыс. делегатов из почти 200 стран.
Начиная с 2015 г. основной предмет переговоров Конференций сторон заключается в том, как реализовать Парижское соглашение, а именно его три основных цели:
- удержать повышение глобальной средней температуры «намного ниже 2°C сверх доиндустриальных уровней» и предпринять усилия по ограничению роста температуры до 1,5°С;
- адаптироваться к изменению климата и содействовать сопротивляемости к изменению климата;
- согласовать финансовые потоки с «траекторией в направлении развития, характеризующегося низким уровнем выбросов и сопротивляемостью к изменению климата».
Новые температурные рекорды
В первый день COP29 Всемирная метеорологическая организация (ВМО) представила доклад «Состояние климата 2024» — последний из серии отчетов, публикуемых ежегодно с целью предоставления обновленной информации по ключевым климатическим показателям.
В новом докладе вновь объявлен красный уровень опасности из-за стремительного изменения климата в течение жизни одного поколения, которое ускоряется постоянно растущими уровнями парниковых газов в атмосфере. Ожидается, что 2015–2024 гг. станут самыми теплыми за всю историю наблюдений. Согласно анализу шести международных наборов данных, используемых ВМО, средняя глобальная приземная температура в январе–сентябре 2024 г. была на 1,54 °C выше среднего показателя доиндустриального периода, чему способствовало потепление в результате явления Эль-Ниньо.
Помимо этого, ускоряются потеря льда с ледников, повышение уровня моря и нагрев океана. Как отмечает ВМО, рекордные осадки и наводнения, быстро усиливающиеся тропические циклоны, смертельная жара, непрекращающаяся засуха и бушующие природные пожары, которые были зафиксированы в разных частях мира в этом году, — новая реальность. В этой связи возрастает важность сокращения выбросов парниковых газов, улучшения подходов к мониторингу и понимания изменений климата.
Климатическое финансирование
Еще до своего начала COP29 получил название «финансовый COP». Это связано не только с запланированными переговорами по новой коллективной количественной цели (НККЦ), но и с тем уровнем недофинансирования мер по митигации и адаптации, о котором все чаще говорят международные организации и ряд развивающихся стран. По данным Постоянного комитета по финансам [1], к 2030 г. для того, чтобы закрыть этот разрыв в финансировании потребуется 5,0–6,9 трлн долл. США или 450–600 млрд долл. США ежегодно. Наиболее остро обстоит ситуация с финансированием мер по адаптации к изменению климата. Несмотря на то, что международные потоки финансирования адаптации в развивающиеся страны увеличились с 22 млрд долл. США в 2021 г. до 28 млрд долл. США в 2022 г., что представляет самый большой рост с момента подписания Парижского соглашения, дефицит финансирования мер адаптации оценивается в 187–359 млрд долл. США в год.
Также дискуссионным вопросом продолжает оставаться учет климатического финансирования ввиду отсутствия согласованного определения странами-участницами. Как следствие, нельзя однозначно сказать, были ли достигнуты уже существующие цели по мобилизации средств для климатических действий. Например, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) объявила, что в 2022 г. развитые страны привлекли в развивающиеся страны 115,9 млрд долл. США климатического финансирования и тем самым выполнили цель в размере 100 млрд долл. США ежегодно к 2020 г. Однако методология ОЭСР широко критикуется за ее непрозрачность и учет среди прочих источников климатического экспортных кредитов и частных инвестиций, что подтверждают подсчеты международного объединения OXFAM.
С такими вводными странам на COP29 все же удалось прийти к соглашению по НККЦ, которая заменила предыдущую цель в 100 млрд долл. США в год к 2020 г. и до 2025 г. Новая цель предполагает мобилизацию средств в размере не менее 300 млрд долл. США ежегодно к 2035 г. для развивающихся стран. Как и с целью в 100 млрд долл. США эти средства будут направляться из разных источников, включая государственные и частные, двусторонние и многосторонние, а также альтернативные источники финансирования. Однако в новой цели явно не прописано обязательство развитых стран по предоставлению климатического финансирования, отмечается их «лидирующая роль». При этом в отличии от предыдущей цели, НККЦ предполагает мобилизацию средств как на меры по смягчению изменения климата, так и на адаптацию к изменению климата.
Признавая необходимость в дополнительных средствах, итоговый документ по НККЦ также призвал всех участников, не только страны, работать над тем, чтобы обеспечить финансирование в размере 1,3 трлн долл. США ежегодно для развивающихся стран к 2035 г. Для этого страны запустили «Дорожную карту Баку — Белен для достижения 1,3 трлн долл. США». Помимо этого, в документ по НККЦ впервые включен призыв к развивающимся странам предоставлять климатическое финансирование, в том числе в рамках сотрудничества Юг-Юг, на добровольной основе. Подразумевается, что источником финансирования в первую очередь станет Китай.
Также в документе отмечается ключевая роль климатических фондов и международных банков развития (МБР) в поддержке развивающихся стран и признается необходимость устранения барьеров, таких как высокие затраты на капитал, ограниченное налогово-бюджетное пространство, высокий уровень задолженности и сложные условия доступа к средствам. Участники согласились с необходимостью реформирования многосторонней финансовой архитектуры для облегчения доступа развивающихся стран к климатическому финансированию.
Среди значимых итогов переговоров по НККЦ можно выделить закрепление существующего статуса стран — доноров климатического финансирования за развитыми странами. Иными словами, на страны с переходной экономикой не были наложены новые обязательства. Также из текста итогового документа были исключены положения, запрещающие субсидирование ископаемого топлива и финансирование углеродоемких секторов.
Переговоры по финансовому треку РКИК ООН и Парижского соглашения на COP29 не ограничивались только НККЦ. Страны также приняли результаты работы Постоянного комитета по финансам по обновлению операционного определения климатического финансирования и учета потоков климатического финансирования. Кроме того, страны продлили работу Шарм-эш-Шейхского диалога по климатическому финансированию на 2025 г.
Ожидается, что следующий год будет не менее значимым с точки зрения повестки климатического финансирования. В 2025 г. завершится выполнение двух целей в этой области: мобилизация 100 млрд долл. США и удвоение финансирования мер по адаптации к изменению климата. Необходимо проделать большую работу, чтобы гарантировать, что все участники финансовой системы, включая частный, государственный сектор и национальные банки развития, согласуют свои финансовые потоки с целями Парижского соглашения. Странам предстоит работа по новой «Дорожной карте Баку — Белен для достижения 1,3 трлн долл. США», а также в рамках Шарм-эш-Шейхских диалогов, последний из которых состоится перед COP30 (Белен, Бразилия, ноябрь 2025 г).
Смягчение изменения климата (митигация)
В опубликованном в преддверии COP29 Докладе о разрыве в уровне выбросов за 2024 г. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) подчеркивает, что текущие усилия по сокращению выбросов парниковых газов недостаточны для достижения целей Парижского соглашения. ЮНЕП призывает страны коллективно взять на себя обязательства по сокращению выбросов на 42% к 2030 г. и на 57% к 2035 г. от уровня 2019 г., при этом ключевую роль в этом вопросе должны играть страны «Группы двадцати».
К аналогичным выводам приходит и Секретариат РКИК ООН. Согласно их анализу определяемых на национальном уровне вкладов (ОНУВ), усилия стран недостаточны, чтобы остановить изменение климата. Даже если страны полностью реализуют взятые на себя обязательства в рамках ОНУВ, уровень выбросов в 2030 г. будет всего на 2,6% ниже, чем в 2019 г., и составит 51,5 гигатонн CO2-экв. Сохранение такого уровня выбросов парниковых газов станет гарантией гуманитарной и экономической катастрофы для каждой страны без исключения.
В этой связи важнейшим итогом COP29 можно назвать введение в действие статьи 6 Парижского соглашения, касающейся создания и функционирования углеродных рынков. В первые дни Конференции сторон страны-участницы утвердили нормативные документы и руководящие принципы как для торговли углеродными единицами между странами в соответствии со статьей 6.2 [2], так и для положений статьи 6.4, в рамках централизованного проектного механизма Парижского соглашения (Paris Agreement Crediting Mechanism, PACM), позволяющего компаниям продавать углеродные единицы зарубежным контрагентам и заменившего Механизм чистого развития Киотского протокола (Clean Development Mechanism, CDM).
Принятые руководства и стандарты по разработке и оценке методологий климатических проектов, требованиям к поглощению CO2, социальным и экологическим гарантиям позволят странам начать торговлю углеродными единицами по статье 6 в ближайшее время. Однако ряд вопросов по статье 6.4 все еще требует уточнения. Эту работу предполагается завершить к COP30, которая пройдет в Белене (Бразилия) в ноябре 2025 г.
Также COP29 отметился заявлением ряда стран о повышении амбициозности их климатических целей. В начале 2025 г. страны должны представить новые, третьи, ОНУВ с целями сокращения выбросов парниковых газов к 2035 г., с потенциально более амбициозными целями к 2030 г., а также обозначить меры в конкретных секторах для их достижения. ОАЭ, Великобритания и Бразилия уже запустили этот процесс, представив свои новые ОНУВ на COP29. Помимо этого, коалиция развитых и развивающихся стран, включая Канаду, Чили, ЕС, Мексику, Норвегию, Панаму, Швейцарию и Великобританию, заявила на COP29 о намерении разработать ОНУВ с целями, которые будут охватывать все сектора экономики и все виды парниковых газов и позволят достичь углеродной нейтральности.
Одновременно с успехом в переговорах по статье 6 Парижского соглашения и заявлениями о повышении амбициозности климатических целей страны не смогли согласовать подходы к имплементации Глобального подведения итогов (ГПИ) — ключевого документа COP28 в Дубае (ОАЭ) в 2023 г., в котором дается оценка коллективного прогресса по достижению целей Парижского соглашения. Положения документа по Глобальному подведению итогов включают в себя призыв к странам отказаться от ископаемого топлива, а также цели по увеличению мощностей возобновляемой энергии, сокращению выбросов парниковых газов от транспорта и защите лесов.
Переговоры на COP29 были сосредоточены на том, как внедрять результаты ГПИ. Однако странам не удалось договориться о темах, которые будут обсуждаться в будущем. Некоторые страны придерживались позиции, что обсуждения должны быть сосредоточены исключительно на расширении финансирования, в то время как многие другие настаивали на рассмотрении всего спектра результатов ГПИ, включая отказ от ископаемого топлива.
Несмотря на усилия председательства COP29 по преодолению разногласий, странам не удалось достичь консенсуса. Аналогичная ситуация возникла и с другими пунктами повестки дня, связанными со митигацией, включая разработку характеристик новых ОНУВ. Обсуждения по этим вопросам возобновятся на очередной сессии Вспомогательных органов РКИК ООН в Бонне (Германия) в июне 2025 г. с целью достижения консенсуса по ним на COP30.
Адаптация к изменению климата и компенсация потерь и ущерба
На COP29 не удалось достичь значительного прогресса и в отношении цели Парижского соглашения по повышению способности адаптироваться к неблагоприятным воздействиям изменения климата и содействию сопротивляемости к изменению климата. В 2023 г. на COP28 в Дубае была запущена двухлетняя рабочая программа ОАЭ — Белен. Ее цель — определить показатели, которые будут использоваться для измерения прогресса в достижении Глобальной цели адаптации. Страны должны были добиться дальнейшего прогресса на COP29, определив эти показатели, но обсуждения были сорваны.
Переговоры увязли в вопросе о том, должны ли быть среди показателей Глобальной цели по адаптации те, которые характеризуют «средства реализации» (means of implementation): наращивание потенциала, передача технологий и финансовая поддержка. За включение таких показателей выступали в основном развивающиеся страны. В конечном итоге был достигнут компромисс по разработке качественных показателей по «средствам реализации» для адаптации, например, по вопросам управления и прозрачности.
На середину 2025 г. запланировано проведение гибридного технического семинара для содействия работе экспертов над Глобальной целью по адаптации с целью разработки набора из около 100 показателей, применимых на глобальном и национальном уровнях, которые будут рассмотрены на COP30. Кроме того, в Бонне в июне 2025 г. на сессии Вспомогательных органов РКИК ООН состоится специальное мероприятие, на котором Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК) представит обновленную информацию о своей работе в части адаптации, включая текущий пересмотр своих технических руководящих принципов 1994 г. по оценке воздействий и адаптации.
Национальные планы адаптации (НПД) также были ключевой темой для обсуждения. НПД позволяют странам разрабатывать планы адаптации к последствиям изменения климата путем снижения уязвимости и повышения устойчивости. Несмотря на значительный прогресс, достигнутый в ходе переговоров, странам не удалось достичь соглашения по ключевым вопросам, и новый текст по НПД в конечном итоге не был включен в окончательное решение COP29. Его согласование также продолжится в Бонне в июне 2025 г.
Некоторого прогресса удалось добиться в отношении финансирования мер по адаптации к изменению климата и компенсации потерь и ущерба. Германия объявила о новом обязательстве в размере 60 млн евро (63 млн долл. США) в Адаптационный фонд (Adaptation Fund), который с трудом достигал своей годовой цели по мобилизации 300 млн долл. США с 2022 г. Также правление нового Фонда потерь и ущерба (Loss and Damage Fund), запуск которого состоялся на COP28 в Дубае, объявило о полной готовности принять средства, поступление которых от стран — доноров ожидается в 2025 г. Несмотря на это, развивающиеся страны и международные функционеры говорят о недостаточности финансирования (планируемые взносы составят 720 млн долл. США, тогда как для эффективной работы Фонда, по разным оценкам, необходимо до 400 млрд долл. США).
***
Таким образом, для повестки, касающейся вопросов адаптации к изменению климата, 2025 год может стать ключевым с точки зрения формализации и операционализации ее основных компонентов — Глобальной цели по адаптации и Национальных планов по адаптации, переговоры по которым продолжатся на 62-й сессии Вспомогательных органов РКИК ООН в Бонне (июнь 2025 г.) и на СОР30 в Белене (ноябрь 2025 г.).
Настоящая статья отражает личную позицию автора. Ее содержание не следует рассматривать, в том числе цитировать в каких-либо изданиях, как официальную позицию Банка России или указание на официальную политику или решения регулятора. Любые ошибки в данном материале являются исключительно авторскими.
1. Постоянный комитет по финансам (Standing Committee on Finance, SCF) призван оказывать содействие Конференции сторон РКИК ООН в выполнении ее функций в отношении Финансового механизма РКИК ООН с точки зрения повышения согласованности и координации в предоставлении финансирования для мер по митигации, рационализации Финансового механизма, мобилизации финансовых ресурсов, а также прозрачности поддержки, оказываемой развивающимся странам.
2. В рамках статьи 6.2 Парижского соглашения углеродные единицы называются «передаваемыми на международном уровне результатами предотвращения изменения климата» (Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMO), то есть мероприятия по сокращению выбросов или их поглощению реализуются в одной стране, а результаты передаются другой.