ЧИРИКБА В.А
О НЕОБХОДИМОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ
1. Действующая Конституция.
Действующая Конституция РА, принятая через год после окончания Отечественной войны народа Абхазии в 1994 году, являет собой выдающееся достижение политической мысли Абхазии и итог политических и военных успехов многонационального народа Абхазии. Конституция провозглашает Абхазию суверенным государством с акцентом на ее уникальную культурную идентичность. По своим основным параметрам Конституция РА является образцовой с точки зрения ее соответствия общепринятым универсальным демократическим нормам, закрепляя верховенство закона, защиту основных прав и свобод человека. Конституция, с последующими поправками, является фундаментом того демократического режима, на котором зиждется здание абхазской государственности, обеспечивая правовые условия для надлежащего администрирования и создавая условия для ее развития.
2. Необходимость конституционной реформы.
Со времени принятия Конституции РА прошло тридцать лет. Изменился международно-правовой статус страны – с 2008 года она стала де-юре признанным государством. Это важнейшее обстоятельство в Конституции РА должно быть отражено. Имеются другие серьезные обстоятельства, которые делают насущным внесение корректировок в статьи и положения действующей Конституции. Следует сказать, что конституционные изменения являются центральной чертой эволюции конституционного режима в сторону его большего соответствия запросам общества. Такие реформы обычно происходят в ответ на изменения в политической, экономической или социальной ситуации, а также для адаптации правовой системы к новым вызовам. Хотя поддержание конституционной стабильности важно, иногда политическая система требует пересмотра и обновления конституционных рамок, с тем чтобы лучше адаптироваться к меняющимся обстоятельствам и более успешно реагировать на происходящие политические, правовые и социальные изменения в стране. Конституционная реформа может стать важным инструментом для создания условий для большей подотчетности и прозрачности власти, для более эффективной вовлеченности общества в происходящие в стране политические и социально-экономические процессы.
Необходимость этого стала особенно очевидной и актуальной именно сейчас, после драматических событий в ноябре, и особенно ввиду планируемых выборов Президента РА.
Циклично повторяемые кризисы, сотрясающие политическую систему Абхазии, становятся реальной угрозой для политической стабильности и консолидации общества, потенциально ставят безопасность граждан под угрозу. Повторяемость кризисов, связанных с президентской властью, должна стать предметом самого серьезного обсуждения в обществе.
Одним из немедленных ответов на данный циклично повторяющийся системный кризис видится в проведении конституционной реформы политической системы с целью ее оптимизации, приведения в состояние большего баланса и устойчивости, достижения большего уровня гармонизации во взаимоотношениях между властью и обществом.
3. Эволюция политической системы.
Ключевыми вопросами конституционной реформы на данный период являются необходимость установления системы сдержек и противовесов между основными ветвями власти, перераспределение полномочий между Президентом и другими ветвями власти, обеспечение реальной независимости судебной власти, совершенствование избирательного законодательства, больший контроль парламента над исполнительной властью, улучшение системы местного самоуправления, актуализация роли референдума как механизма прямой демократии в случаях принятия судьбоносных решений. Целью всего этого является достижение большей устойчивости и функциональности политической системы, обеспечение стабильности и безопасности общества, установление постоянного конструктивного диалога между субъектами политического процесса, включая властные структуры, оппозиционные политические силы, академические круги, творческую интеллигенцию и гражданское общество, и предотвращение кризисов в отношениях между властью и обществом.
Здесь я остановлюсь лишь на некоторых ключевых элементах предполагаемой конституционной реформы. В полном виде данный проект конституционной реформы будет передан действующему руководству страны и парламенту РА.
4. Парламент.
4.1. Реформа избирательной системы.
В обществе давно уже высказывается идея о смене нынешней мажоритарной системы парламентских выборов, при которой избирается кандидат, получивший большинство голосов, на пропорциональную систему, при которой голосование происходит не за политические личности, а за партии, либо на смешанную мажоритарно-пропорциональную систему, при которой часть депутатов избирается по округам, а другая часть – по партийным спискам. На мой взгляд, смешанная система выборов на данном этапе более отвечает целям выбора функционального парламента.
Голосование по партийным спискам будет способствовать росту и значимости партий в жизни нашей страны, где партии, в отличие от многих других стран, пока не играют роли в функционировании законодательной власти. По крайней мере, этот процесс надо запустить, и через какое-то время оценить его применимость для условий Абхазии.
При ЦИК следует создать специальную антикоррупционную комиссию, которая будет рассматривать заявления о действиях кандидатов в члены парламента направленных на подкуп избирателей того или иного округа накануне голосования. После расследования обоснованности обвинения и в случае его подтверждении, ЦИК обязан отстранить данного кандидата от участия в выборах.
4.2. Необходимость реформы парламента:
создание двухпалатного парламента.
Нынешний кризис еще раз воочию показал, что законодательная власть находится под большим прессингом исполнительной власти, что является недопустимым и нарушает фундаментальный принцип разделения властей. Очевидно, что реформированию подлежит не только президентская власть, о чем будет сказано ниже, но и парламент.
Для укрепления независимости законодательной власти и защиты ее от оказания ненадлежащего давления со стороны исполнительной власти, предлагается создание двухпалатного парламента, состоящего из нижней палаты, депутаты которой избираются согласно процедуре смешанной мажоритарно-пропорциональной системе выборов, и верхней палаты, или сената, депутаты которого избираются согласно иной процедуре. В сенат избирались бы бывшие государственные или политические деятели, известные юристы, ученые, представители творческой интеллигенции и гражданского общества. Для их выборов действовал бы возрастной ценз – сенатором может быть избран гражданин Абхазии не моложе 40 лет, постоянно проживающий на территории Абхазии в течение последних 10 лет и имеющий опыт административной работы.
Функции сената – контролировать деятельность нижней палаты, одобрять или отклонять ее решения, законодательные инициативы и законопроекты. Сенат участвует в ратификации международных и межправительственных соглашений. Члены сената обладают правом законодательной инициативы. Срок службы сенатора – 5 лет, с возможностью повторного избрания.
Учитывая сложившуюся практику влияния законодательной власти на решения депутатов парламента при голосовании по тем или иным законопроектам, наличие контролирующей верхней палаты позволит это ненадлежащее влияние нивелировать и добиться большей ответственности членов нижней палаты в законотворческом процессе.
Создание двухпалатного Парламента будет обеспечивать более тщательное рассмотрение законодательных инициатив, повысит эффективность законодательной ветви власти, обеспечит более широкое представительство и учет интересов различных слоев общества.
Функцией парламента, помимо законотворчества, будет утверждение представленных президентом кандидатов на пост премьер-министра, членов кабинета министров и глав государственных комитетов. Парламент будет иметь право выразить недоверие президенту, премьер-министру или членам кабинета министров или главам госкомитетов. Парламент будет иметь право импичмента президента на основании конституционного закона об импичменте президента.
Роспуск парламента президентом данный проект конституционных изменений не предусматривает, поскольку наличие двухпалатного парламента дает гарантию соблюдения законности и принятия надлежащих решений.
Предлагается изменение минимального возраста для кандидатов в депутаты Парламента с 25 до 30 лет, что будет содействовать привлечению в законодательную власть более опытных представителей общества, способных принимать взвешенные и зрелые решения.
В свете нынешней ситуации в парламенте, связанной с попыткой принятия законов, вызвавших отторжение в обществе, следует серьезно рассмотреть вопрос о принятии императивного мандата, позволяющего избирателям отзывать своего депутата в случае невыполнения им предвыборных обещаний, поддержки законов, заведомо могущих нанести вред Абхазии и утрате доверия к депутату. Механизм отзыва депутата должен быть разработан.
5. Реформа президентской власти.
Согласно действующей Конституции, Президент является главой государства, исполнительной власти, кабинета министров, главнокомандующим Вооруженными Силами.
В нынешнем конституционном режиме его полномочия не ограничены практически ничем. Более того, значительная фактическая власть президента позволяет ему оказывать существенное влияние на законодательную и судебную власть, а также на прокуратуру.
Какие-либо механизмы отчетности президента по его деятельности в законодательстве не предусмотрены, если не считать ежегодного послания парламенту. В его распоряжении – президентский фонд размером в 500 миллионов рублей, который он расходует по своему личному усмотрению, также без какой-либо формы отчетности.
Механизм досрочного отзыва президента Парламентом на основании заключения Верховного Суда в случае грубого нарушения им присяги, законов или Конституции хотя и обозначен в Конституции (статья 64), однако он не разработан и носит, по сути, декларативный характер. Понятие импичмента президента в тексте Конституции вообще отсутствует. Нет никакого механизма отстранения президента в случае совершенной им государственной измены, причинения его действиями серьезного ущерба независимости, суверенитету и территориальной целостности государства. Не прописан механизм досрочного отзыва президента в случае вызванной тяжелой болезнью продолжительной недееспособности или иных непреодолимых препятствий, которые в течение длительного времени препятствуют исполнению им своих полномочий.
На фоне этого созданная в октябре 2020 года указом экс-президента комиссия по конституционной реформе предлагает упразднить должности премьер-министра и вице-премьеров и позволить президенту распускать парламент. Все это неизбежно приведет к еще большей концентрации власти в руках одного человека, сделает его власть практически неограниченной, без каких-либо юридически обязывающих форм политической и финансовой отчетности, к еще большему нарушению баланса властей и властных полномочий.
В целях предотвращения чрезмерной централизации власти в руках одного человека, что противоречит историческому опыту абхазского народа, считаю необходимым отделить функцию президента от функции главы правительства. Кстати, такое положение дел по факту у нас уже сложилось и работает. Надо законодательно закрепить.
Функциями президента должны быть:
• обеспечение соблюдения прав и свобод человека, Конституции и законов Республики Абхазия, ее международных обязательств;
• обеспечение безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства;
• определение основных направлений внутренней и внешней политики;
• утверждение военной доктрины государства, вопросы обороны;
• обеспечение соблюдения закона о государственном языке Республики Абхазия;
• официальное представление государства как внутри его, так и в международных делах;
• подписание межгосударственных и международных соглашений и договоров;
• представление в парламент для утверждения кандидатур премьер-министра, председателя Национального банка, Генерального прокурора, а также инициатива об их освобождении;
• назначение выборов в парламент;
• назначение референдума по собственной инициативе, по требованию Парламента, а также Верховного Суда;
• введение чрезвычайного и военного положения с утверждением Парламентом;
• присвоение высших воинских чинов и званий;
• награждение государственными наградами, присвоение почетных и специальных званий и высших классных чинов.
Важно отметить, что в данном конституционном проекте отменяется верхний возрастной ценз для кандидатов на пост президента, как не соответствующий государственной практике большинства стран мира. При этом предлагается увеличить минимальный возраст для кандидатов на пост президента до 40 лет, что поможет привлечь более опытных и зрелых политиков.
Предусматривается сокращение президентского срока до четырех лет, что будет способствовать более частой ротации власти, уменьшению риска стагнации и чрезмерного влияния одного лидера на политическую систему и жизнь общества в целом.
Упраздняется малофункциональная должность вице-президента, что будет способствовать упрощению структуры исполнительной власти и позволит снизить расходы на ее содержание.
6. Реформа кабинета министров.
С целью перераспределение властных полномочий и баланса властей, часть полномочий, ранее находившихся в руках президента, передана премьер-министру, который становится главой правительства. В данном проекте Конституционных поправок впервые закреплены функции кабинета министров и премьер-министра.
Кабинет министров разрабатывает и осуществляет:
- социально-экономическую политику государства;
- разрабатывает и реализует меры, направленные на обеспечение обороноспособности, национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства, защиту конституционного строя, укрепление общественного порядка, защиту прав и свобод граждан;
- осуществляет исполнение законов, решений парламента и указов президента;
- готовит и представляет парламенту проекты законов, а также требующие ратификации или денонсации международные договоры;
- утверждает и реализует государственные программы;
- разрабатывает и организует осуществление финансовой, ценовой, тарифной, инвестиционной и налоговой политики;
- формирует республиканский бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет отчет об его исполнении;
- выполняет иные функции, возложенные на него конституцией, законами и указами президента.
Премьер-министр Республики Абхазия-Апсны:
1. определяет и организует основные направления деятельности правительства, координирует работу членов правительства;
2. созывает и ведет заседания правительства;
3. подписывает акты правительства и распоряжения, имеющие обязательную силу на территории республики;
4. докладывает Президенту и парламенту об основных направлениях деятельности правительства и о всех его важнейших решениях;
5. выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью правительства;
6. Вице-премьеры по поручению Премьер-министра координируют отдельные сферы деятельности правительства; один из них в установленном порядке заменяет Премьер-министра во время его отсутствия.
Закрепление в Конституции функций правительства и его главы обеспечит четкое понимание их роли и ответственности, что будет способствовать более эффективному распределению властных функций и их балансу с целью оптимизации системы управления страной.
7. Реформа судебной власти
Необходимо обеспечить укрепление независимости судебной системы от влияния исполнительной и законодательной власти. С этой целью следует пересмотреть нынешние процедуры назначения судей, представляемых президентом, который также полномочен инициировать их отзыв.
В правовой области лежит также вопрос о необходимости закрепления приоритета национального законодательства над международными правовыми нормами и договорами, если они не интегрированы в правовую систему Абхазии.
8. Реформа местного самоуправления
С целью усиления роли местного самоуправления, установить норму избрания, а не назначения глав районов и городов.
Конституционная реформа в Абхазии – это не одномоментный акт, а продолжающийся процесс, обуславливающийся как внутренними, так и внешними факторами. Механизмы, гарантирующие четкое разделение властей, нуждаются в постоянной оптимизации, что важно для поддержания режима правового демократического государства.