На фоне неуклонного роста мировых расходов на оборону в течение последних десяти лет, общий объем которых уже превысил, по даннымSIPRI, отметку в 2,4 трлн долл., страны Латинской Америки представляют собой характерное исключение из правила. С 1960-х гг. латиноамериканский регион сохраняет за собой статус зоны, полностью свободной от ядерного оружия, с минимальным количеством вооруженных конфликтов между государствами. Показательно, что в 2023 г. совокупный объем расходов на оборону стран Южной и Центральной Америки составил всего 65,4 млрд долл., что соответствует 2,7% общемировых военных расходов за этот период. Тем не менее отсутствие войн и скромные военные бюджеты не мешают Латинской Америке оставаться регионом с самым высоким количеством насильственных смертей: по разным оценкам, на его долю приходится вплоть до трети от всех убийств, ежегодно совершаемых в мире. По данным исследовательского центра InSight Crime, только в 2023 г. в странах Латинской Америки было убито в общей сложности 117 492 человека. Для описания данного феномена в исследовательской литературе используется термин «парадокс безопасности», который подразумевает, с одной стороны, предельно малое число вооруженных конфликтов в регионе, а с другой стороны, исключительно высокий уровень насилия в латиноамериканских государствах.
Характерно, что ядро проблем в области национальной безопасности стран Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАКБ) составляют не столько внешние угрозы, связанные с обеспечением территориальной целостности, сколько проблемы внутреннего характера. Речь идет о деятельности транснациональных преступных организаций и наркокартелей, неспособности властей сохранять контроль над отдельными частями суверенной территории государств, сухопутными границами. Применительно к странам Центральной и Южной Америки более целесообразным представляется говорить о проблемах общественной безопасности, так как именно они носят хронический характер и определяют ключевые тенденции внутри- и внешнеполитического развития государств региона.
Проблемы преступности и наркотрафика в странах ЛАКБ обусловлены широким рядом причин. В значительной степени это следствие проблем социально-экономического характера, связанных с высоким уровнем неравенства доходов и социальной поляризацией, которые ведут к маргинализации уязвимых групп населения и их вовлечению в преступную деятельность. Другим фактором служит географическое соседство с Соединенными Штатами — не только важнейшим торгово-экономическим и политическим партнером стран ЛАКБ, но и крупнейшим в мире потребителем наркотической продукции, что неизменно стимулирует ее производство в латиноамериканских странах. Наконец, аномально высокий уровень убийств объясняется во многом региональной спецификой: это сохранившийся авторитарный характер политических культур латиноамериканских государств, традиционная приверженность местных жителей силовым методам решения конфликтов и др.
Мексиканские криминальные войны
Мексика, второе по величине, численности населения и размеру экономики государство Латинской Америки, является хрестоматийным примером того, как сочетание названных факторов создает сложный комплекс проблем в сфере общественной безопасности. Решить их в полной мере вплоть до сегодняшнего дня не удалось ни одной президентской администрации.
В сентябре 2024 г. в северо-западном штате страны Синалоа произошел новый виток эскалации, связанный с борьбой двух группировок мексиканского наркокартеля «Синалоа», который, по оценкам специалистов, уже несколько десятилетий фактически контролирует целый штат и ряд погранпереходов с США. Перестрелки на улицах столицы штата, города Кулиакан, с населением 800 тыс. человек, блокирование жилых кварталов вооруженными группами сторонников враждующих группировок вызывали настоящий паралич местной экономики, поскольку жители боятся покидать свои дома. Эти события привели к гибели более 140 человек, большинство из которых — случайные прохожие, резкому росту случаев похищения людей, перебоям с поставками продуктов и другим гуманитарными последствиями, делающими ситуацию в Кулиакане и окрестностях близкой к катастрофической. Ярким свидетельством неспособности центральных властей и властей штата купировать ситуацию стала отмена празднования в Кулиакане Дня независимости Мексики 15 сентября.
События в штате Синалоа пополнили список непрекращающихся вооруженных столкновений между мексиканскими наркокартелями за передел собственности и контроль над маршрутами поставок запрещенной продукции. Недавняя история Мексики знает и более вопиющие примеры безнаказанности преступных группировок: так, в 2019 г. после попытки сил Национальной гвардии и армии Мексики арестовать Овидио Гусмана Лопеса, одного из лидеров картеля «Синалоа», боевики провели целую серию атак на гражданскую инфраструктуру Кулиакана и взяли в заложники жителей одного из кварталов, после чего президент страны Андрес Мануэль Лопес Обрадор личным решением приказал отпустить Гусмана Лопеса «для защиты мирных граждан».
Описанные примеры свидетельствуют о глубоком кризисе общественной безопасности в стране, который она переживает с начала 2000-х гг., когда количество убийств и масштаб деятельности наркокартелей начали расти экспоненциально. Только за шесть лет президентского срока президента А.М. Лопеса Обрадора (2018–2024), по данным исследовательского центра TResearch, число зарегистрированных убийств в Мексике составило более 192 тыс. человек — цифры, сопоставимые с боевыми потерями государства, ведущего войну. Сам термин «война» применительно к положению дел в сфере общественной безопасности в Мексике регулярно фигурирует в экспертных публикациях и используется на государственном уровне начиная с момента объявления в 2006 г. президентом Ф. Кальдероном «войны с наркотрафиком». Спустя 18 лет исход «войны» остается неразрешенным, а проблема внутренней безопасности сохраняет за собой статус ключевого вызова для администрации Клаудии Шейнбаум, первой женщины-президента в истории Мексики, одержавшей победу на выборах в июне 2024 г. и вступившей в должность 1 октября. О первостепенном значении проблемы безопасности в стране красноречиво говорят социологические данные. Так, согласно результатам опроса общественного мнения, проведенного Национальным институтом статистики и географии Мексики (INEGI), в 2024 г. 65% мексиканских женщин и 52% мужчин заявили, что не чувствуют себя в безопасности в связи с повышенной криминогенной обстановкой в стране. По данным другого опроса, в 2023 г. 67% населения назвало отсутствие безопасности на улицах главной проблемой в Мексике.
Стратегия национальной безопасности 2024 г.
Несмотря на недолгое пребывание у власти, К. Шейнбаум уже предприняла первые шаги в этом направлении. Спустя неделю после инаугурации президент представила собственную Стратегию национальной безопасности Мексики, в основе которой лежат четыре магистральных направления: ликвидация причин роста преступности с помощью развития социальных программ, подчинение Национальной гвардии Министерству обороны, создание специализированной Национальной системы расследований и повышение уровня координации действий федеральных властей с властями штатов. Кроме этого, в Стратегии определены три конечные цели: снижение уровня преступности в общенациональном масштабе (в особенности умышленных убийств), нейтрализация факторов, порождающих насилие, повышение качества подготовки полицейских сил.
Важнейшим элементом новой Стратегии, как и стратегии предыдущего президента А.М. Лопеса Обрадора, остаются меры социальной поддержки молодежи с целью положить конец процессу вовлечения молодых мексиканцев в криминальные структуры. Подобный подход стал возможен после провальной политики «войны с наркотиками» при администрациях Фелипе Кальдерона (2006–2012) и Энрике Пенья Ньето (2012–2018), которая включала максимально жесткие меры борьбы с наркобизнесом, всеми его участниками и активное использование вооруженных сил с этой целью. Сопровождаемая регулярной критикой за систематические нарушения прав человека «война с наркотиками» привела к прямо противоположным результатам: если в 2007 г. на 100 тыс. жителей в Мексике приходилось в среднем 8,2 убийства, то уже в 2011 г. этот показатель достиг 27,2.
Новый президент М.А. Лопес Обрадор, заняв президентское кресло в 2018 г., осуществил отход от подобной политики и перешел к так называемой стратегии «умиротворения», выдвинув лозунг «Объятия, а не выстрелы» (Abrazos, no balazos). С одной стороны, стратегия подразумевала запуск программ социальной помощи молодым людям, направленных на предоставление им возможности получить образование и найти работу, с другой стороны, власти смягчили наказания за употребление наркотических средств и неоднократно проводили амнистии. Одновременно при Лопесе Обрадоре были пересмотрены методы борьбы с наркокартелями, сокращено число операций с использованием вооруженных сил (тут также показателен указанный выше пример с решением отпустить лидера картеля О. Гусмана Лопеса). Поскольку большая часть убийств в стране происходит именно в результате криминальных войн между наркокартелями, президент путем подобных уступок стремился добиться снижения криминогенной обстановки в стране. Этот подход, однако, тоже привел к неутешительным результатам: за период с 2018 по 2024 гг. наркокартели лишь упрочили положение в стране, а объемы поставок в США выросли. Аналогичным образом уровень преступности в стране сохранился на крайне высоком уровне — 23,3 убийства на 100 тыс. жителей, согласно даннымINEGI за 2023 г.
Анализ проекта Стратегии нацбезопасности Мексики и заявлений президента К. Шейнбаум, которая на словах поспешила откреститься от лозунга своего предшественника, могут свидетельствовать о перспективе пересмотра второй составляющей политики Лопеса Обрадора в области общественной безопасности в пользу ее ужесточения. Уступчивая и позиция Лопеса Обрадора в отношении борьбы с наркокартелями, отказ говорить с их лидерами исключительно с позиции силы не оправдали себя, став одной из главных неудач во внутренней политике экс-президента. По этой причине первостепенной задачей для К. Шейнбаум, вероятно, станет демонстрация мексиканскому обществу большей решительности в противодействии организованной преступности. При этом президент не стремится отказывать от первого, «социального» элемента политики Лопеса Обрадора — помощи молодым людям, преследующего цель лишить мексиканские наркокартели социальной базы. Особенностью данного подхода является его нацеленность на долгосрочный эффект, оценить который в полной мере удастся только спустя время, превышающее длительность одного президентского срока.
Второе направление новой Стратегии — стремление подчинить Национальную гвардию Министерству обороны — носит более преемственный характер по отношению к политике Лопеса Обрадора. Национальная гвардия — орган, созданный в 2019 г. с целью замены дискредитировавшей себя в связи с коррупционными скандалами Федеральной полиции. Особенностью Национальной гвардии, насчитывающей 130 тыс. личного состава (преимущественно выходцев из вооруженных сил), являлось то, что с момента создания она находилась в ведении Министерства общественной безопасности и защиты граждан. Властями был создан силовой орган, состоящий из кадровых военных, при формальном контроле над ним со стороны гражданских властей. Подобный шаг позволил президенту Лопесу Обрадору создать видимость сокращения роли армии в борьбе с преступностью в условиях, когда в стране отсутствуют иные возможности противостоять наркокартелям без привлечения к операциям вооруженных сил, но при этом в мексиканском обществе преобладает негативное отношение к тенденциям «милитаризации» во внутренней политике. Создание Национальной гвардии и ее подчинение гражданскому министерству, по всей видимости, рассматривались как временная мера; конечной целью виделась консолидация всех силовых ведомств страны под эгидой мексиканских ВС. Подтверждением тому служит факт, что впервые идея передачи Министерству обороны функций управления и контроля над Национальной гвардией была озвучена Лопесом Обрадором еще в 2022 г. Таким образом, действующая администрация К. Шейнбаум с высокой долей вероятности будет придерживаться курса по усилению контроля над силовыми ведомствами в целях проведения более эффективной борьбы с наркобизнесом.
Третье и четвертое направления, сформулированные в Стратегии национальной безопасности, носят более новаторский характер по сравнению с первыми двумя и позволяют сформировать представление о грядущих переменах. Выдвинутая инициатива по созданию Национальной системы наблюдения ставит амбициозную задачу улучшить координацию между Министерством общественной безопасности, Министерством обороны, Генеральной прокуратурой и прокуратурами мексиканских штатов для совместного обмена информацией о противоправной деятельности. Для этого предусмотрены меры по внедрению передовых технологий видеонаблюдения, сбора и анализа данных с целью прогнозирования будущих преступлений. Уже в ноябре 2024 г. президент официально объявила о запуске общенациональной электронной платформы мониторинга преступлений на федеральном и муниципальном уровнях. Подобная идея закономерным образом вытекает из опыта нахождения К. Шейнбаум на посту мэра Мехико: за пятилетний период ее руководства столицей с 2018 по 2023 гг. число совершенных преступлений сократилось на 57% за счет увеличения количества видеокамер в городе с 15 до 80 тыс. Стоит предположить, что план по созданию единой Национальной системы был выдвинут в стремлении повторить успех, достигнутый в Мехико, но уже в рамках всей страны. Наряду с налаживанием системы обмена информацией Стратегия нацелена на улучшение координации между центральными органами власти и руководством штатов путем создания специальных механизмов сотрудничества и более активного взаимодействия с местными прокуратурами. С этой целью на 2025 г. запланировано открытие Мексиканской академии по вопросам безопасности, которая будет заниматься стандартизацией учебных планов для сотрудников силовых ведомств.
Резюмируя, важнейшими элементами новой Стратегии национальной безопасности станут меры, направленные на координацию действий властей на всех уровнях, создание общих стандартов борьбы с преступностью, цифровизацию с целью создания единой системы видеонаблюдения. Конечный успех предложенных администрацией К. Шейнбаум мер в сфере общественной безопасности в значительной степени будет зависеть от готовности центральных властей довести до конца анонсированные реформы, успешности развития мер социальной поддержки молодежи, способности быстро купировать кризисы, аналогичные сентябрьским событиям в Синалоа.
«Бедная Мексика! Так далеко от Бога и так близко к Соединенным Штатам»
Анализ политики в сфере общественной безопасности окажется неполным без учета еще одного фактора, имеющего принципиальное значение для Мексики, которому, однако, не нашлось места в новой Стратегии. Речь идет о внешнеполитическом измерении деятельности мексиканских наркокартелей, а именно проблеме взаимоотношений с США. Теснейшее экономическое сотрудничество между двумя странами, являющимися крупнейшими торговыми партнерами друг для друга, включает колоссальные объемы поставок мексиканскими картелями наркотических средств в США. От северного соседа мексиканская сторона в больших количествах получает огнестрельное оружие. По некоторым данным, продукция американских оружейных компаний составляет вплоть до 95% арсенала мексиканских банд и картелей. Устойчивый спрос американской стороны на наркотическую продукцию и мексиканской — на огнестрельное оружие сформировали прочный фундамент для деятельности организованной преступности в северных мексиканских штатах. В таких условиях необходимость разорвать этот порочный круг выступает обязательным условием снижения криминогенной обстановки в Мексике, однако для достижения данной цели Мехико необходимо выстроить отношения с Вашингтоном на принципиально иной основе, признать общую ответственность властей двух государств за ситуацию с преступностью и наркотрафиком по обе стороны американо-мексиканской границы.
Последнее представляется слабо реализуемой задачей в настоящий момент. Сотрудничество США и Мексики в области безопасности в XXI в. определялось главным образом американской стороной, которая проводила двойственную политику, не приведшую к крупным успехам. С одной стороны, Вашингтон начиная с 2008 г. оказывал материально-техническую и экономическую помощь южному соседу по борьбе с преступностью в северных штатах, ярким пример чего служит «Инициатива Мерида», действовавшая вплоть до выхода Мексики из соглашения в 2019 г. С другой стороны, власти США неоднократно прибегали к неприкрытому давлению на мексиканских партнеров, обвиняя их в неспособности контролировать ситуацию на границе. Это приобрело особый размах на фоне так называемого «фентанилового кризиса» — резкого роста поставок синтетического наркотика фентанил через американо-мексиканскую границу, объемы которых, по данным мексиканского Института экономики мира, за 2019–2023 гг. выросли на 900%, а употребление препарата стало главной причиной избыточной смертности жителей США в возрасте до 50 лет. Воинственная риторика со стороны представителей американского истеблишмента в адрес мексиканских властей особенно часто звучала из уст Д. Трампа: так, в июле 2024 г. на вопрос журналиста о целесообразности нанесения ударов по наркокартелям на территории Мексики кандидат в президенты ответил, что Мексике придется навести порядок (на границе) — в противном случае ответ будет положительным.
Политика США на мексиканском направлении, несмотря на чрезвычайный характер проблемы наркотрафика, носила во многом непродуманный характер, поскольку поставки технического оборудования, обучение мексиканских полицейских и солдат, любые меры давления на официальный Мехико изначально не могли решить проблему высокого внутреннего спроса на наркотическую продукцию в Соединенных Штатах. Именно он в конечном счете стимулирует растущее предложение с мексиканской стороны. Склонность большинства американских элит рассматривать Мексику в качестве младшего партнера, которого необходимо постоянно контролировать, а в случае необходимости оказывать на него давление, способствовала росту популярности таких фигур, как А.М. Лопеса Обрадора, неоднократно выступавшего с критикой в адрес Вашингтона и обвинявшего США в потворстве деятельности наркокартелей. Стоит отметить, что при администрации Лопеса Обрадора, несмотря на рост товарооборота между Мексикой и США, сотрудничество двух стран в сфере безопасности фактически сошло на нет.
Недавние заявления К. Шейнбаум о недопустимости «подчинения» и какой-либо «субординации» в отношениях между Мехико и Вашингтоном, необходимости вести равный диалог на высоком уровне между двумя странами пока свидетельствуют о приверженности президентской администрации прежнему курсу в отношениях с северным соседом. Стоит отметить, что от того, насколько администрации К. Шейнбаум удастся выстроить взаимовыгодное сотрудничество с властями США после победы на выборах Д. Трампа, сторонника радикального курса на мексиканском направлении, в значительной степени будут зависеть показатели преступности в самых неспокойных штатах страны.
***
Проблема общественной безопасности в Мексике связана в первую очередь с деятельностью транснациональной преступности, представленной несколькими крупными наркокартелями, ежегодные доходы которых составляют десятки миллиардов долларов. Непрекращающиеся войны между ними за контроль над важнейшими маршрутами поставок запрещенных веществ, а также вооруженные столкновения с представителями государственных органов являются основной причиной высоких показателей насильственных смертей в стране. Обеспечение общественной безопасности по-прежнему остается определяющим вызовом для каждой новой президентской администрации, а влияние этой проблемы на внутриполитическое развитие страны с каждым годом только растет. Неудачи трех президентских администраций начиная с Ф. Кальдерона, каждая из которых стремилась снизить уровень преступности в Мексике, свидетельствуют о необходимости выработки комплексной стратегии, которая бы учитывала все факторы, влияющие на динамику насилия в стране, и не сводилась к одному или нескольким методам борьбы с организованной преступностью.
В этом отношении проект Стратегии национальной безопасности, озвученный К. Шейнбаум, представляется важным шагом на пути к выработке такого подхода. Во-первых, президент в значительной степени опирается на наследие предшественника, который сделал ключевым элементом политики в сфере общественной безопасности развитие социальных программ с целью отнять у наркокартелей возможность вовлекать в свои ряды новых членов. Во-вторых, действия и риторика К. Шейнбаум свидетельствуют о намерении придерживаться жесткого курса в борьбе с наркокартелями, поскольку попытки администрации Лопеса Обрадора снизить уровень насилия в стране путем уменьшения давления на организованную преступность не оправдали себя. В-третьих, принципиально важным императивом новой политики президента становится фокус на усилении мер контроля за деятельностью силового аппарата: К. Шейнбаум, несмотря на критику со стороны оппозиции и западных СМИ, продолжает курс на «милитаризацию» общественной безопасности Мексики, итогом которой должно стать сращивание органов общественного правопорядка с вооруженными силами страны. В-четвертых, достижению цели по унификации силового аппарата должны способствовать анонсированные меры по развитию систем контроля общественной безопасности: это создание единой цифровой платформы, улучшение координации между федеральными и муниципальными органами, введение единых стандартов подготовки сотрудников силовых ведомств, направленные на преодоление проблемы низкой согласованности действий между столичными властями и властями штатов.
Тем не менее окончательное разрешение дилеммы общественной безопасности в Мексике, обусловленной сочетанием широкого набора фактором, явно выходит за рамки предложенных К. Шейнбаум мер. Ключевым из них служит проблема глубокого социального неравенства, особенно проявляющаяся в беднейших мексиканских штатах, именно она является основной предпосылкой для регулярного пополнения наркокартелей новыми бойцами, видящими в преступной деятельности возможность изменить собственное социальное положение. На этом фоне проводимые федеральным правительством программы поддержки молодых людей недостаточны для решения назревшего комплекса проблем социально-экономического характера. Властям необходимо в первую очередь предложить привлекательную альтернативу и работающие социальные лифты представителям самых незащищенных групп населения в условиях конкуренции с наркокартелями, деятельность которых часто включает предоставление финансовой и материальной помощи жителям с цель заручиться их поддержкой. Помимо этого, криминальная субкультура, в которой деятельность мексиканских наркоторговцев окутана романтическим ореолом, за последние десятилетия успела стать неотъемлемой частью повседневной жизни мексиканцев. Масштабная государственная информационная и пропагандистская кампания, направленная на дискредитацию этой субкультуры, является важнейшим условием борьбы с мексиканским криминалом на социокультурном уровне.
В свою очередь, анонсированные К. Шейнбаум меры по консолидации силового аппарата не должны привести к ситуации, когда силовые ведомства страны выйдут из-под контроля гражданских властей и окажутся в ситуации полной безнаказанности за свои действия. Потеря контроля над силовым аппаратом может грозить резкой эскалацией насилия со стороны силовиков, примером чего является «война с наркотиками» президента Ф. Кальдерона, сопровождавшаяся высоким числом жертв среди мирного населения. Необходимо также отметить, что любые инициативы в области цифровизации и создания систем по предотвращению преступлений окажутся малоэффективными в случае низкой заинтересованности сотрудников силовых ведомств в поимке злоумышленников. В условиях высоких показателей коррупции в Мексике улучшение финансового обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов является важнейшим условием добросовестного исполнения ими своих обязанностей.
Наконец, действительно эффективная стратегия противодействия организованной преступности невозможна в изолированном виде, поскольку география производства и транспортировки запрещенных веществ выходит за границы Мексики, охватывая как США, так и страны Центральной и Южной Америки. Для сокращения транзита наркотических средств через территорию собственной страны мексиканским властям необходимо в первую очередь самим инициировать проекты в области борьбы с организованной преступностью. Это относится и к необходимости пересмотра роли в американо-мексиканских отношениях, где Мехико по умолчанию выступает младшим партнером, на котором лежит основной груз ответственности за наркотрафик. В значительной мере именно от признания общей ответственности крупнейшей страны-потребителя и крупнейшей страны-поставщика наркотических средств зависят будущая ситуация в сфере общественной безопасности на территории Мексики и проблема избыточной смертности от употребления опиоидов на территории США.