В последнее время часто можно услышать тезис об активизации деятельности НАТО в Арктике. При этом возникает несколько вопросов. Например, действительно ли Альянс готов к полномасштабной институциональной деятельности на данном направлении, или же, скорее, речь идет о стратегиях его отдельных государств-членов? Будут ли происходить изменения в подходах Североатлантического альянса и его участников в связи со вступлением в него двух стран Арктического Совета — Финляндии и Швеции? Какой позиции придерживаются США относительно арктической и северной повестки НАТО? Повлияет ли смена генерального секретаря Альянса на уровень внимания НАТО к Арктике?
Эти и другие вопросы прокомментировал к.э.н., зав. отделом европейской безопасности Института Европы РАН Дмитрий Данилов в интервью к.полит.н. Наталье Вяхиревой.
Дмитрий Александрович, сегодня в СМИ часто встречается тезис об активизации деятельности и укреплении позиций НАТО в Арктике. Можно ли сегодня говорить о политике североатлантического блока в Арктике или все же корректнее будет поднимать проблему политики его отдельных членов в этом регионе?
Это очень интересный исследовательский вопрос для экспертов: действительно ли присутствует НАТО в Арктике? Да, СМИ действительно часто отождествляют политику НАТО и его государств-членов и говорят о том, что НАТО активизируется в Арктике. В этом есть свой смысл. Мы были свидетелями того, как североатлантический блок в условиях внутренних разногласий в тех или иных ситуациях использовался как организация, позволяющая влиять на позиции стран-участниц в рамках концепции «коалиция желающих». Успешно или неуспешно — это другой вопрос. Изначально вопрос активизации НАТО в Арктике и выработки ее политики в этом регионе был поставлен во второй половине 2000-х гг. В 2008–2009 гг., когда некоторые страны натовского севера, особенно Норвегия, говорили о том, что важно усилить присутствие Североатлантического альянса на Крайнем Севере и в Арктике. Например, была проведена конференция в Рейкьявике, на которой присутствовали высокие или высшие военные и политические руководители НАТО, чтобы рассмотреть вопросы о том, какие же перспективы блок имеет в Арктике. На тот момент в НАТО не было предварительного консенсуса о необходимости разработки своей арктической политики. Политическим ответом со стороны блока было следующее: НАТО и так присутствует в Арктике, по крайней мере, потому что там присутствуют государства — члены Альянса. Кроме того, территория Крайнего Севера входит в зону оперативной ответственности блока.
Почему была высказана такая позиция?
Такая позиция была высказана, чтобы каким-то образом ограничить достаточно настойчивое желание военного крыла в НАТО продвигаться в этом направлении, поскольку военное руководство считало, что на Крайнем Севере необходимо укреплять систему коллективной обороны. Однако тогда этого не получилось — было слишком много препятствий. Одним из главных препятствий я бы назвал арктические государства США и Канаду, которые в целом не были заинтересованы в расширении участия международных организаций в арктической повестке. Это связано не только с военно-политическими аспектами. Любое расширение компетенций международных организаций в этом регионе рассматривалось как нежелательная конкуренция со стороны североамериканских государств — членов Альянса. Это первое.
Во-вторых, давайте зададимся вопросом, насколько Соединённые Штаты и Канада заинтересованы в коллективной обороне на Севере? «Зачем Европа нужна Америке?» — вопрос, который звучит постоянно. Однако его можно сформулировать и так: «А что может принести НАТО с точки зрения укрепления национальной безопасности и обороны Соединенным Штатам Америки и их союзнику Канаде?». В принципиальном плане, наверное, вряд ли здесь видна хоть какая-то добавочная стоимость, поскольку североамериканская оборона основана на собственных ресурсах США и Канады. В первую очередь это система северного военно-космического командования НОРАД (North American Aerospace Defence Command, NORAD). Таким образом, заинтересованность в коллективных инструментах была невысока. Еще раз подчеркну, что сейчас этот вопрос звучит немного по-другому. Тем не менее он сохраняет свою значимость, на него нужно отвечать и в нынешних условиях. Если вспомнить о периоде 2008–2009 гг., то мы должны вернуться к вопросу, каким образом в целом выстраивались отношения России и Запада, России и НАТО. Это был период американской «перезагрузки» при администрации Б. Обамы. В то время США были заинтересованы в том, чтобы снизить уровень конфликтности с Россией; убедить Россию в том, что они готовы пойти на укрепление партнерства и сотрудничества по многим линиям, включая те направления, которые затем были зафиксированы в документах Лиссабонского саммита НАТО в ноябре 2010 г. и, соответственно, Совета Россия–НАТО, который прошел там же в то же время. Был принят закрытый документ — совместный анализ вызовов и угроз. Стремление или, по крайней мере, декларация Соединенных Штатов продвинуться в этом направлении, закрепленная в натовских документах, как раз и предполагала сдержанность НАТО в продвижении в зонах конфликтных интересов. Конфликты были уже сформулированы. Военные заявили, что Арктика — это зона конфликтующих интересов, и блок должен к этому готовиться. Какими могут быть эти конфликты, не говорилось. Однако затем ситуация изменилась. Так называемая «перезагрузка» очень быстро закончилась, стали усиливаться настроения по включению Арктики в повестку НАТО. Норвегия никогда не оставляла надежд на то, что ей удастся продвинуть свою позицию. Однако, повторюсь, главное, что даже на предварительном этапе было невозможно рассчитывать на политический консенсус внутри НАТО в этом отношении, и этот фактор учитывали все.
В 2013–2014 гг. случился кризис в российско-западных отношениях. Вопрос был поставлен очень остро: «Насколько украинский конфликт может рассматриваться в качестве драйвера активности НАТО в более широком пространстве и расширении северного фланга сдерживания России?». Здесь были свои активисты, и их позиция была очень яркой. Активно в этом отношении прозвучала линия со стороны северных государств, причем не только Норвегии, но и НОРДЕФКО (англ. Nordic Defence Cooperation, Nordefco). НОРДЕФКО — организация северного сотрудничества, которая включает северные государства. На то время из 5-ти членов этой организации Финляндия и Швеция не входили в НАТО, и это накладывало существенные ограничения на присутствие Альянса как организации в Арктике. Тем не менее эта линия учитывалась, но на то время использовался НОРДЕФКО как формат, позволяющий сочленять или увеличивать взаимодействие и взаимозависимость государств — членов Альянса с северными государствами, не входящими в его состав. Такой формат казался и, наверное, действительно был наиболее эффективным с тактической точки зрения.
При этом уже тогда начала прорабатываться перспектива расширения НАТО на север. Первые серьезные попытки проанализировать такие возможности были предприняты уже в 2016 г. В тот год состоялся Варшавский саммит НАТО, на котором были приняты принципиальные решения по формированию всесторонней системы сдерживания России, включая укрепление оперативных и командных структур. На этом фоне началась проработка вопроса о возможностях присоединения Финляндии и Швеции. Перспектива интеграции этих двух стран в НАТО активизировала позиции в Альянсе тех, кто традиционно выступал за вовлеченность НАТО в «северные дела» и оперативные укрепления организации в этой зоне. Вместе с тем были существенные ограничения, о которых я уже говорил.
Помимо всего прочего, существовали и другие приоритеты. Как мы понимаем, в одночасье невозможно изменить приоритеты и принять важные решения. Это требует существенной подготовительной работы, в том числе и политико-дипломатической, предварительных кулуарных согласований, политических согласований, а затем выхода на политические решения. С приходом администрации Д. Трампа основные задачи американской администрации стали совершенно иными с точки зрения использования НАТО и ее механизмов. В качестве приоритета Трамп видел увеличение вклада европейцев в коллективную оборону, ту, которая уже была определена в документах Варшавского саммита НАТО 2016 г. (именно в ту, а не будущую). «Вы должны выполнять те решения, которые мы приняли, и для этого вы должны платить больше», — примерно так звучал его тезис. Д. Трампу все-таки удалось включить киберпространство и космическое пространство в сферы оперативной деятельности Альянса. Кроме того, впервые в официальную политическую повестку Североатлантического альянса были включены вопросы отношений с Китаем. Вот в чем состояли приоритеты администрации Трампа. Поэтому повестка Арктики была отодвинута немного сторону. И хотя некоторые страны говорили о том, что Арктический регион так или иначе нужно включать в повестку НАТО, тем не менее, даже сам термин «Арктика» не звучал в документах блока ни концептуально, ни доктринально.
Что-то поменяется в связи со вступлением Финляндии и Швеции в Североатлантический альянс?
Да, конечно, поменяется. И поменяется очень многое. Прежде всего, даже до вступления Финляндии и Швеции в НАТО, но с учетом этой перспективы, в НАТО пошли на то, чтобы включить в свою повестку в качестве вызовов, на которые должен отвечать Альянс, проблемы климата и климатических изменений. Здесь прямой выход на арктическую повестку, поскольку во многом климатические изменения на ней завязаны. Не формулируя напрямую свое желание поднять на новую планку вопросы о присутствии НАТО в Арктике, тем не менее, Альянс заявляет о том, что теперь климатическая повестка — это очень важная повестка с точки зрения вызовов. Более того, НАТО как организация должна играть важнейшую, если не ключевую роль в решении этих проблем. Постановка вопроса интересная. Подчеркну, это делалось с учетом перспективы вступления Финляндии и Швеции в НАТО. Я акцентирую на этом внимание, поскольку в 2022 г. после начала специальной военной операции и со стороны Финляндии, и со стороны Швеции очень четко был озвучен тезис о том, что именно Россия, толкнула их на этот путь, и у Швеции и Финляндии не было выбора. Так вот, это не так. Процесс шел достаточно давно. Он учитывался и просчитывался в рамках стратегического планирования в НАТО, по крайней мере, просчитывалась перспективная возможность вступления Финляндии и Швеции. В 2022 году, Финляндией и Швецией подали заявки на вступление в НАТО. Встает вопрос: «Что это изменит?». Это меняет очень многое, поскольку у НАТО появляются новые политические возможности по закреплению на Крайнем Севере, в том числе, что очень важно, укреплению северного фланга НАТО, чтобы выстроить полный эшелонированный фронт сдерживания России. Речь идет о том, чтобы не просто географически обеспечить эту линию с юга на север на восточном фланге, осуществить вполне конкретные оперативные мероприятия, которые блок не мог проводить раньше. Таким образом, речь идет о планировании мероприятий коллективной обороны и сдерживании с учетом членства Финляндии и Швеции в НАТО.
Если мы посмотрим ряд натовских аналитических материалов, то еще в середине 2010-х гг. в НАТО открыто говорили о том, что существуют так называемые зоны запрета доступа и маневра (Anti-access and area denial, A2/AD). Это американская концепция означает, что потенциальный противник или военный оппонент может создать условия неприемлемые для активного развертывания сил противника и для последующего оперативного маневра. Двумя основными такими зонами в то время считались Черноморская зона и Северо-Балтийский регион (по сути, Балтийское море). После вступления Финляндии и Швеции в НАТО ситуация «перевернулась». В 2023 г. в НАТО открыто заявили, что Балтийское море — это теперь внутреннее море НАТО. Таким образом, ситуация не просто изменилась, она именно «перевернулась» в обратную сторону. Для России со стороны Североатлантического альянса теперь существует эта зона запрета развертывания и маневра. Теперь Россия сталкивается с такими же проблемами, и эту систему в НАТО планируют укреплять. Посмотрите последние предложения Эстонии, где речь идет чуть ли не минировании прохода в Балтийском море, чтобы ограничить, так скажем, эшелоны для движения морского транспорта России в Балтийском море. Если мы рассмотрим укрепление северного фланга НАТО, то становится ясным, что она выстраивала систему сдерживания по следующей схеме: вначале это Центральная и Восточная Европа, то есть страны Балтии и Польша; потом Юго-Восточная Европа, прежде всего Румыния, и создание в этой зоне новых многонациональных батальонных групп в составе сил быстрого реагирования; теперь та же задача фактически стоит и на Севере по усилению северного фланга. И поэтому векторы оперативного планирования НАТО неизбежно усиливаются именно на северном направлении. Именно на северном направлении НАТО нужно решать, каким образом укреплять свои рубежи. Это достаточно сложно для организации, потому что им нужно включать Финляндию и Швецию в интегрированную систему обороны, а интегрированная система обороны включает работу группы ядерного планирования, а это значит, что подключается еще и ядерное планирование.
Итак, Финляндии и Швеции вступают в НАТО. Мы с Вами вместе были на встрече в 2022 г. с дипломатическими представителями Швеции и Финляндии в Москве, и они очень четко говорили, что после вступления не будет баз НАТО на территории их стран, а также, что они не планируют размещение ядерного оружия на своей территории. А теперь давайте посмотрим, что происходит с точки зрения включения Финляндии и Швеции в систему коллективной обороны и безопасности НАТО. Сейчас происходит освоение пространства этих государств. Финляндия принимает решение о строительстве базы сухопутных войск НАТО на своей территории в 140 км от границы с Россией. Принимается решение о переоснащении авиационного компонента и Финляндии, и, кстати говоря, Швеции новыми авиационными системами. Подчеркну, Финляндия закупает самолеты F-35А («А» означает, что эти самолеты способны быть носителями ядерного оружия). Говорить о том, что мы не будем размещать ядерные бомбы Соединенных Штатов Америки на своей территории, так как они уже есть в Европе, поэтому Финляндии они не нужны, тем более в близи от границ, и при этом как бы не замечать того, что ВВС этих стран переоснащаются американскими истребителями-бомбардировщиками, которые могут нести ядерное вооружение, на мой взгляд, очень несерьезно. Поэтому изначально Россия должна была учитывать те риски, которые связаны с происходящими изменениями.
Встает вопрос об этих зонах запрета доступа или развертывания и маневра. Я уже упомянул Черное море и Балтийское море. В зарубежной военной аналитике речь идет о том, что Россия обладает такими способностями фактически по всему периметру своей арктической территории. То есть, возможности для НАТО там минимальны. С одной стороны, это является фактором сдерживания активности НАТО в этом направлении, с другой стороны, наоборот — мотивацией для стран североатлантического блока, по крайней мере его ряда стран, чтобы преодолевать и эти оперативно-стратегические ограничения. В этом плане мы задаемся вопросом, который я поставил в начале: насколько Соединенные Штаты Америки и Канада будут заинтересованы в том, чтобы активировать арктическую повестку Североатлантического альянса?
Пока ответ на этот вопрос я формулирую в категории одной возможности. Мне представляется, что США создают своеобразное «окно возможностей», чтобы при необходимости и наличии собственной серьезной мотивации и новых ресурсов, связанных с усилением северного фланга НАТО, использовать организацию именно как организацию, чтобы НАТО была полезной и, я бы сказал, задействованной в реализации новой американской арктической стратегии. В июле 2024 г. министерство обороны США обнародовало новую арктическую стратегию. Документ очень интересный. Там говорится о Финляндии и Швеции. Ответ на Ваш вопрос: их вступление в Альянс увеличивает возможности укрепления сотрудничества и взаимодействия с США в рамках блока.
Вместе с тем ни о какой другой активности НАТО в Арктике не говорится. До сих пор Соединенные Штаты Америки делали упор на развитии межгосударственной системы военно-политического и военного взаимодействия с государствами — членами Альянса, то есть с европейскими союзниками. Если мы посмотрим на правовые отношения США с северными странами, будь то Норвегия, Финляндия, Швеция и т.д., то увидим, что они строятся на межгосударственной основе. Даже крупнейшие военные учения, которые проводятся на севере, это NORDIC response. Мы говорим о том, что это учения НАТО. Однако это не совсем так. Когда проходят оперативные учебные и даже учебно-боевые мероприятия в этом регионе, то они проводятся и проводились по формуле «страна-хозяин, которая приглашает своих союзников принять участие в мероприятии». Это не должно вводить в заблуждение. В последних учениях в марте 2024 г. 90 тыс. человек из всех 32-х государств — членов НАТО приняли участие, конечно, включая Финляндию и Швецию. Поэтому, это окно возможностей. Получается игра в изменяемую геометрию: здесь мы действуем как НАТО, а здесь мы действуем не как НАТО. В этом смысле Соединенные Штаты сейчас, мне кажется, занимаются поиском возможностей для тонкой перенастройки внутри блока, чтобы использовать его в качестве надежного инструмента в реализации своих новых стратегических задач. Если НАТО как организация будет нужна, значит будут приняты такие решения. Если это будет затруднительно, в том числе по причине сложности достижения консенсуса внутри НАТО, тогда вполне естественно можно использовать эту сетевую внутринатовскую систему взаимодействий.
Как НАТО задействовать как организацию?
Это можно очень просто сделать. В этом плане показателен пример, когда Трамп на саммите НАТО в 2017 г. настаивал, чтобы НАТО как организация присоединилась к коалиции в Сирии под руководством США. Этого очень не хотели французы и немцы, там были свои очень серьезные проблемы, в том числе и проблемы, связанные с обеспечением внутриевроейских балансов. Однако ничего не оставалось делать, и они приняли этот ультиматум. Решение было принято. Да, оно тогда было довольно ограниченным. Ушедший генеральный секретарь Столтенберг сказал, что НАТО будет участвовать как организация, но не будет осуществлять боевую деятельность, у нее будут вспомогательные задачи, которые она будет решать. Однако политическое решение было принято. В данном случае формула принятия решений может оказаться такой же. Следующий вопрос: каким образом реализовать или не реализовать это политическое решение? То есть, действительно ли направлять активность НАТО в этом направлении или пока достаточно этой политической платформы для того, чтобы быть гибкими с точки зрения принятия решений в будущем. Это еще одно окно возможностей для Соединенных Штатов. Поэтому для Финляндии и Швеции их членство в НАТО изменили очень многое, это серьезный фактор. Еще раз подчеркну, если раньше были очень существенные ограничения, связанные с политикой США, которые мешали продвижению НАТО в Арктике, то теперь ситуация изменилась, и Соединенные Штаты склонны формировать некое окно возможностей для того, чтобы в будущем обладать способностью институционально использовать НАТО для реализации своих стратегических целей в Северо-Арктическом регионе, и, вероятно, в геополитическом сдерживании России и Китая. Важно понимать, насколько этот инструментарий НАТО будет полезен с точки зрения решения более широких геополитических задач Вашингтона.
Вы упомянули климатическую повестку, документ Лиссабонского саммита, документы Совета Россия–НАТО. Где-то еще зафиксирован документально элемент арктической политики документально именно в рамках НАТО?
Зафиксирован. Речь идет об отдельных терминологических упоминаниях Арктики. В концепции НАТО–2030 упоминается Арктика, которая перечислена через запятую с точки зрения нарастания активности Китая и России. Формулировки нужно уточнять в самом документе. Если посмотреть официальные концепции НАТО, включая Мадридскую стратегическую концепцию 2022 г., то в них Арктики нет. При этом этот регион присутствует в выступлениях официальных лиц, особенно военных. Это еще раз подтверждает то, о чем я говорю. Да, повестка поддерживается на плаву, но не включается в официальную политику НАТО. Если это произойдет, то это направление неизбежно должно быть включено в оперативное планирование НАТО. Пока США в этом не видят необходимости, а европейцы, наверное, не имеют такого потенциала и возможности. С точки зрения повестки Альянса, вопрос Арктики будет оставаться в подвешенном состоянии.
Продолжение интервью: Новый генсек НАТО Рютте — мастер договариваться. Но как и о чем?
Интервью подготовлено в рамках государственного задания Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (тема НИР № FMZS-2024-0013 «Системный анализ хозяйственно-политических рисков и возможностей Балтийско-Скандинавского макрорегиона»).