Распоряжением Правительства № 2551-р утвержден план мероприятий (дорожная карта) по осуществлению централизации закупок товаров, работ, услуг для федеральных органов исполнительной власти. По итогам выполнения этого плана мероприятий предполагается передать полномочия по осуществлению закупок для нужд федеральных органов исполнительной власти специализированному казенному учреждению. Об особенностях централизации закупок, о возникающих вопросах — в статье Дмитрия Александровича Казанцева, члена Совета ТПП РФ по развитию закупок, к. ю. н.
Сущность централизации государственных и муниципальных закупок заключается ровно в том, что заказчик, заинтересованный в приобретении товара (работы, услуги), передает полномочия по проведению закупочных процедур специализированной организации, которая и выступает в роли организатора закупки. Именно она обязана провести эту закупку по всем правилам законодательства о контрактной системе, а уже поставленная по итогам закупки продукция поступает в распоряжение заказчика.
На пути к централизации
При всех очевидных преимуществах централизации переход к такой модели проведения закупок требует апробации. Особенно если речь идет про федеральный уровень. Согласно утвержденному Правительством РФ плану мероприятий к 1 декабря текущего года Минфин России и ФАС России должны определить первую группу из десяти ФОИВ и перечень типовых товаров, работ и услуг, на которых будут апробировать такую централизацию.
По большому счету, это должно стать вторым этапом апробации централизованных закупок на федеральном уровне. С 2020 года централизованно закупаются канцтовары для Федеральной пробирной палаты, Росимущества, Рослесхоза и Росрыболовства и их территориальных органов. К 1 декабря 2025 года должна быть сформирована группа еще из 10 ФОИВ для третьего этапа централизации, а к 1 декабря 2026 года — группа для четвертого этапа. Предполагается, что в последнюю группу войдут все федеральные министерства и ведомства, не включенные в предыдущие группы, но с высокой долей вероятности можно ожидать пересмотра такого подхода. Для каждой из групп предусмотрен годовой подготовительный период: так, централизованные закупки для второй группы предполагается проводить не ранее 2026 года.
Кроме того, дорожной картой предусмотрено утверждение уполномоченным федеральным органом порядка и формы представления федеральными органами информации о потребности в осуществлении централизованных закупок типовых и нетиповых товаров, работ, услуг. Сам Минфин России должен будет ежегодно отчитываться Правительству РФ о ходе централизации федеральных закупок.
Апробация нового механизма
Механизм централизации закупок уже успешно апробирован в некоторых странах, имеющих отчасти схожую с российской модель государственных закупок, например в Республике Корея. Апробация показала ряд преимуществ данного механизма. Во-первых, потенциальная экономия бюджетных средств за счет укрупнения масштаба закупки вследствие объединения нескольких небольших. Во-вторых, заказчик избавлен от необходимости заниматься непрофильной деятельностью. В-третьих, и это самое главное, возможность делегировать сложный комплекс мероприятий, необходимых для заключения контрактов, профильным специалистам, тем самым повысит профессионализм контрактной работы в целом.
В той же Корее именно централизованная закупка является ординарным путем удовлетворения потребности любого органа государственной власти в товарах, работах или услугах.
Однако для достижения этих позитивных эффектов необходимо точно понимать суть самого феномена централизации. Прежде всего необходимо разделить весь тот комплекс понятий, который сегодня именуется централизацией, на смежные, но не идентичные инструменты, а также установить их иерархии. Проще говоря, важно однозначно определить то, что именно мы понимаем под централизацией закупок, и отделить базовые условия от вспомогательных опций.
Централизация не равно совместным закупкам
Прежде всего стоит отделить централизацию от совместных закупок. Ведь в первом случае речь идет не только и не столько об укрупнении закупок, сколько о передаче закупочной работы профессионалам, специализирующимся именно на закупочной тематике. Здесь стоит вспомнить о том, что действующее законодательство о контрактной системе предусматривает две основные модели централизации закупок.
Первая модель подразумевает передачу специализированной организации только вопросов проведения закупочной процедуры — то есть выбора поставщика (подрядчика, исполнителя). Такой подход сберегает ресурсы заказчика, но вместе с тем вопросы планирования и подготовки закупки, работы с контрактом целиком и полностью остаются в ведении заказчика. Вторая модель охватывает все вопросы контрактного управления, от планирования закупки до поставки продукции.
Представляется, что для достижения максимальных положительных эффектов централизации в качестве основной должна применяться именно вторая модель независимо от уровня бюджета.
Иными словами, по умолчанию заказчик делегирует все вопросы управления закупкой специализированной организации. Самостоятельное планирование и заключение контракта остаются в его ведении лишь в исключительных случаях: при проведении закупок уникальной, сложной продукции.
При реализации такого подхода заказчик заявляет специализированной организации свою потребность в товаре, работе, услуге и оптимальной срок удовлетворения этой потребности, а при наступлении этого срока получает все необходимое. Подобные варианты закупочного процесса уже апробированы многими крупнейшими заказчиками, работающими по правилам Закона № 223-ФЗ,и их опыт заслуживает изучения для выработки оптимального инструментария контрактной системы.
Обозначенный выше подход подразумевает не просто объединение закупок нескольких заказчиков, а именно их централизацию с привлечением специализированной организации. Таким образом, ключевым фактором положительных эффектов становится не только и не столько укрупнение закупки, сколько проведение ее силами профильных специалистов. То есть объединение в рамках одной закупки нескольких однородных потребностей разных заказчиков должно быть не основным, а лишь вспомогательным элементом централизации закупок.
Объединение в одной закупке потребностей нескольких заказчиков возможно лишь тогда, когда по ее итогам каждый заказчик гарантированно получит продукцию, точно соответствующую его потребности.
В данной парадигме при централизации закупки диалог между заказчиком и специализированной организацией ведется именно вокруг потребностей заказчика. Специализированная организация, опираясь на собственную экспертизу, может как объединить в одной закупке несколько идентичных потребностей одного или нескольких заказчиков, так и провести для удовлетворения одной потребности несколько закупок. Второй вариант особенно актуален для ситуации, в которой одна потребность объединяет товары, как подлежащие импортозамещению, так и находящиеся за пределами импортозаместительных перечней. В этом случае первую группу товаров специализированная организация может закупить в рамках закупки, участниками которой являются только отечественные производители, а вторую группу товаров вывести в отдельную закупку, к участию в которой будут допущены в том числе иностранные поставщики. Эта же опция может быть актуальной, например, для проведения закупок у субъектов малого предпринимательства.
Для реализации названного подхода важно законодательно закрепить принцип размежевания потребности заказчика, с одной стороны, и строчки плана-графика и извещения о закупке, с другой стороны. Перспективной представляется модель, при которой централизуется не только проведение закупки и заключение контракта, но и складирование (хранение) поставленной продукции. Разумеется, за заказчиком должно сохраняться право участвовать в приемке поставленной продукции. Однако не стоит недооценивать преимущества централизованной приемки и централизованного складирования для поставщиков. Данная опция существенно экономит логистические издержки, а значит, и позволяет снизить цену контракта.
Универсализм суперснабженца
Логичным продолжением подобной практики будет централизация претензионно-исковой работы. Это позволит передать профильным экспертам не только контроль поставки как таковой, но и работу по пресечению и устранению последствий допущенных нарушений исполнения контракта. То, что обременительно для небольшого заказчика, может стать в хорошем смысле слова рутиной для специализированной организации.
В силу масштабов контрактной системы затруднительной видится централизация в одной специализированной организации всех закупок федерального уровня (хотя потенциально подобный универсализм и возможен для отдельных регионов и отдельных муниципалитетов). На федеральном уровне инструменты централизации целесообразно апробировать и практиковать в отраслевом масштабе. Однако даже в отраслевом масштабе не теряют актуальности все изложенные выше соображения. Для заказчика специализированная организация в любом случае должна выполнять роль «суперснабженца» — то есть организации, которая примет и поймет потребность заказчика, проведет все предусмотренные законодательством процедуры, а после этого предоставит заказчику качественную продукцию в нужный срок.
Тонким моментом в этой схеме является согласование проекта технического задания. У специализированной организации должно быть право не только объединять или разделять закупки, но и выступать с предложениями об уточнении самой потребности и технического задания как детализации данной потребности. Например, с целью недопущения необоснованного ограничения конкуренции или, наоборот, с целью ограничения конкуренции для обеспечения преимуществ отечественным производителям. Такие предложения должны фиксироваться посредством функциональности ЕИС. Но при этом последнее слово должно оставаться за заказчиком как за инициатором данной закупки.
По той же причине за заказчиком должно оставаться последнее слово при проведении приемочной экспертизы. А вот вопросы расчетов с поставщиком, начисления и списания пеней и штрафов целесообразно передать специализированной организации (разумеется, с учетом бюджетных лимитов, доведенных до каждого конкретного заказчика). Отдельным вопросом, требующим специальной проработки, является вопрос перераспределения этих самых лимитов с участием специализированной организации. Ведь не секрет, что сегодня одним из основных опасений заказчика является не израсходовать доведенные до него лимиты в течение года, после чего их придется возвращать в бюджет и переутверждать их даже под принятые обязательства.
Централизация: тактика и стратегия
На концептуальном уровне представляется важным закрепить и донести до заказчиков то, что централизация их закупок является прежде всего дополнительным удобством для осуществления повседневной деятельности, а вовсе не обременением. Передать закупку специализированной организации — это право, а не обязанность заказчика.
Разумеется, в рамках экспериментального режима можно составить перечни стандартизированной продукции серийного производства, потребность заказчиков в которой в любом случае удовлетворяется силами специализированной организации. Однако даже после централизации за заказчиком должно сохраняться право самостоятельно проводить закупки уникальной, сложной продукции. Не будем забывать, что специализированная организация обладает экспертными знаниями в области анализа рынка, законодательства о закупках и управления контрактами, но при этом она не обязана быть экспертом в области, например, инновационного оборудования, необходимого заказчику. Эту уникальную экспертизу может провести заказчик, даже не разбирающийся в тонкостях законодательства о контрактной системе.
При должной организации централизация закупок уже в тактической перспективе способна повысить привлекательность контрактной системы для поставщиков и одновременно качественно снизить уровень издержек заказчиков на проведение закупок. В стратегической перспективе качественное повышение профессионализма контрактного управления за счет централизации позволит расширить инструментарий управления закупками в целом и инструментарий выбора поставщика в частности. Ведь специалист, обладающий экспертными знаниями в области закупок, не обязан ограничиваться исключительно ценовыми критериями при определении лучшего предложения о поставке.
Наконец, централизация закупок при должной реализации позволит в полной мере воплотить в жизнь принцип профессионализма контрактной работы, иными словами — выделение знаний о закупках и навыков их проведения в отдельную экспертизу. Едва ли будет преувеличением сказать, что де-факто работа с закупками сегодня превратилась в отдельную профессию, а управление закупками — в отдельную отрасль знания, которая требует теперь научного подхода. Ведь, с одной стороны, закупки не существуют в вакууме, а всегда тесно связаны и с правовыми, и с экономическими, и с финансовыми, и просто с управленческими аспектами хозяйственной деятельности. Но, с другой стороны, закупки сегодня не сводимы ни к одному из этих аспектов и не могут рассматриваться как частный случай, например, управления финансами предприятия. Заимствуя информацию изо всех перечисленных областей знаний, закупки становятся чем-то большим, чем их комбинация.
Управление закупками, все еще оставаясь междисциплинарным предметом, уже обладает предметным единством. Этот предмет — суть системы разнообразных и разноплановых отношений, направленных на ресурсное обеспечение деятельности заказчика с минимальными сопутствующими издержками.
Многообразие хозяйственных ситуаций несравненно шире инструментария контрактной системы, а интуитивное представление о проведении снабженческих операций, даже подтвержденное практикой на том или ином предприятии, не всегда позволит придумать модель поведения в новой реальности. Работа современного специалиста по закупкам за минувшее десятилетие превратилась из вспомогательной деятельности в отдельную отрасль знаний. И именно на базе этой отрасли знаний целесообразно строить профессиональную работу специализированных организаций, предназначенных для централизации закупок. Требование же о наличии профильной экспертизы, в свою очередь, будет стимулировать развитие управления закупками как науки. И именно такой мультипликационный эффект не только оправдает эксперименты по централизации закупки, но и позволит сделать саму централизацию эффективным инструментом повышения их качества.
Источник: rufincontrol.ru