По словам заместителя генерального директора Фонда «ДОМ.РФ» Антона Финогенова, берясь за финансирование мастер-планов в регионах, «ДОМ.РФ» отдает себе отчет, что основные задачи, которые призван решить мастер-план, должны быть сформулированы на региональном уровне. Местные же власти должны создать команду для подготовки и обсуждения проекта документа на общественных слушаниях, стратегических сессиях.
«Мы не навязываем свою роль созаказчика, понимая, что если сам муниципалитет не видит ясно, для чего ему мастер-план, то, скорее всего, итоговый документ окажется неработоспособным и ляжет на полку за ненадобностью», — пояснил Антон Финогенов.
Стратегия на местном уровне
Мэр города Бердска (Новосибирская область) Роман Бурдин отмечает: сегодня практически все главы муниципалитетов несут большую нагрузку и реально успевают управлять только текущими проблемами, имя которым легион. «Мы хаотично занимаемся ремонтом трубопроводов, выловом бездомных животных и так далее, — пояснил он. — Мастер-план — это документ, который наконец поможет руководству города подняться над настоящим и начать управлять будущим. Он гармонизирует стратегические документы и интересы всех горожан, помогая власти, бизнесу и обществу действовать слаженно и эффективно в дальнем горизонте планирования, вне зависимости от того, какой именно человек занимает пост мэра города. Более того, поскольку мастер-план подразумевает еще и охват агломерации, значит, это документ согласия и понятного сотрудничества на межмуниципальном уровне».
Главный архитектор Новосибирска Александр Ложкин поддерживает взгляд Романа Бурдина, определяя мастер-план как концептуальный документ, политическое соглашение, позволяющее справедливо учитывать при развитии города интересы всех социальных групп.
Но пока действующая система градостроительного планирования сохраняет ряд существенных недостатков. Александр Ложкин относит к их числу: избыточное планирование инфраструктуры, отсутствие взаимосвязи стратегического и пространственного планирования, дублирование разных документов, жесткое функциональное зонирование, ориентацию на ограниченные возможности местного стройкомплекса, низкий процент реализации запланированных мероприятий, отсутствие оценки экономических эффектов.
Сохраняются и проблемы с местными нормативами градостроительного проектирования, основой для которых в большинстве случаев остается советский СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (потому что больше исходные нормы для региональных документов взять неоткуда).
Как подчеркивает Александр Ложкин, в идеале мастер-план должен стать во главе всей системы документации по управлению городом и, наконец, отправить на заслуженный отдых старый СНиП, составив основу для местных нормативов градостроительного проектирования.
При этом мастер-план не заменяет генеральный план, который в любом случае сохраняет свою актуальность как технический документ. Для тех, кто путается, Александр Ложкин приводит базовые отличия мастер-плана и генерального плана. Если мастер-план определяет стратегические направления, цели, задачи, приоритеты развития, то генплан концентрируется на границах, параметрах и объектах. Срок действия стратегического мастерплана — не менее 10-12 лет с общим видением на 30 и более лет, генерального плана — не более 10-12 лет с выделением первого этапа 3-6 лет. Мастер-план подразумевает индикативное планирование, генплан — директивное; первый может разрабатываться для нескольких муниципальных образований, второй — только для одного.
Многослойно и сложно
По опыту управляющего партнера Института территориального планирования ТП «Урбаника» Фёдора Конькова, до недавнего времени мастер-планы были объектом негосударственного заказа — их разработку покупали в своих целях частные корпорации, объединения застройщиков. В итоге ни город, ни регион не воспринимали документ «своим», то есть учитывающим общегородские интересы.
«Но и в практике последних двух-трех лет, когда сначала государством был заказан большой пакет из 25 мастер-планов для Дальнего Востока, потом около 20 «арктических» мастер-планов, тоже складывается дисбаланс, только другого рода — часто они формируются по «лекалам» федерального центра и упрощаются до банальных таблиц с перечислением проектов, сроков исполнения и финансовых траншей», — отмечает эксперт.
Он убежден, что подобное упрощение недопустимо. Напротив, нужно стремиться к многоукладной сложности мастер-плана, в том числе подразумевающей использование современных технологий. В частности, теперь стали доступны технологии Big Data, которые, например, помогают с небывалой ранее точностью оценить характер маятниковых миграционных потоков в агломерации, и т. п. «Все это нужно использовать в мастер-планировании. Цель — сделать мастер-план прикладным, максимально полезным документом, — подчеркнул Фёдор Коньков. — Регионам следует заказывать такие проекты не «потому что президент велел», а по причине их насущности, необходимости. И люди должны понимать, почему на выделенные деньги сделан именно мастер-план, а не построена дорога или не отремонтирована теплотрасса».
Представитель Ассоциации «Сибирское методологическое агентство развития территорий» (СМАРТ-Концепт) Леонтий Коновалов считает, что мастер-план способен помочь городам вдохнуть новую жизнь в некоторые старые, незаслуженно заброшенные направления развития. Например, раскрыть потенциал рек. К сожалению, зачастую он используется мало, причем не только в региональных, но и в столичных городах. Так, в Санкт-Петербурге и по сей день разветвленная сеть водных артерий (общей протяженностью 300 километров) используется однобоко — только чтобы «катать туристов».
Другой пример — Новосибирск, разделенный на две части огромной акваторией Оби, которая используется еще слабее. Поток грузов захирел, а про массовые пассажирские перевозки остались только воспоминания советских времен. Реалии сегодняшнего дня — сокращение парка речных судов, отсутствие соответствующей транспортной инфраструктуры, оборудованных остановок речного транспорта и т. п.
По мнению Леонтия Коновалова, в мастер-плане Новосибирска должна быть четко обозначена общая цель — сделать реку градоформирующим фактором. Для этого нужно «развернуть» застройку лицом к реке, организовать единую систему набережных, разработать концепцию речного фасада города.
Арктике — света и тепла
Фёдор Коньков поделился практикой разработки мастер-планов опорных населенных пунктов Арктики. По его оценке, здесь, среди прочего, больше внимания нужно уделять проработке наружного освещения (в городах световой день короток, а ночь мучительно длинна), а также вопросам жизнеобеспечения, которые стоят острее в широтах, где зима долгая и очень холодная.
Так, при подготовке мастер-плана агломерации Норильск-Дудинка Красноярского края была разработана концепция освещения. Она предусматривает разные в зависимости от времени суток и сезона режимы и сценарии подсветки (утилитарного, поддерживающего, средового, декоративного). Кроме того, прописаны принципиальные решения для «подсвечивания» знаковых городских пространств (центральная площадь, набережная, главная улица и т. д.).
Тема затяжной зимы в мастер-плане той же агломерации «расшита» в специальном разделе под названием «Зимний город», описывающем формирование связной системы открытых и закрытых общественных пространств, оптимизацию общественного транспорта с созданием сети теплых остановок, разработку зимних сценариев активной городской жизни для разных социальных групп и т. д.
Фёдор Коньков назвал некоторые типичные шаблоны, которых следует избегать при мастер-планировании. Среди них — «мастерплан обязательно предполагает увеличение населения города» (совсем не обязательно), «комплексный анализ и социологические исследования при разработке мастер-плана не нужны» (на самом деле, без них не обойтись), «разработка мастер-плана — дело узкого круга разработчиков» (в реальности требуется широкое взаимодействие разных министерств, ведомств, комитетов). Также является заблуждением утверждение, будто мастер-план — не повод менять другие основополагающие документы (стратегии развития, генеральные планы). На деле хороший мастер-план и может, и должен стать триггером для существенного «освежения» стратегических градостроительных документов.
Не упустить маленькие муниципалитеты
Фёдор Коньков отмечает, что нынешняя практика мастер-планирования ставит во главе угла центральные, крупные города. «Например, мы занимались мастер-планом Мурманской агломерации; там очень активный губернатор, местная власть нам очень помогала, уделяла этому вопросу много времени и ресурсов. Но в реальности после многочисленных обсуждений и совещаний мастер-план агломерации оказался на 80% мастер-планом Мурманска, хотя вокруг областного центра расположено целое «ожерелье» небольших городов, по 20-50 тыс. жителей. Однако им внимания было уделено немного, — сожалеет эксперт. — Конечно, по-хорошему, в мастер-план агломерации должны включаться полноценные схемы развития каждого муниципалитета, даже совсем небольшого».
По его мнению, данный аспект важно учитывать еще и в части финансирования работ. Ведь на «первоочередные 200 мастер-планов» в стране деньги выделены, и если «внутри агломераций» при мастер-планировании какие-то небольшие города останутся белыми пятнами, то в ближайшие годы дополнительных денег на то, чтобы «допланировать» и эти города тоже, из федерального бюджета никто ассигновать не станет.
Фёдор Коньков считает, что в системе граддокументации мастер-план должен реализовываться в том числе и через жесткое градостроительное зонирование, потому что иначе девелоперы расслабятся и реализуют только ту его часть, которая приносит наибольшую прибыль (построят по максимуму жилья и офисов), а все остальные планы по улучшению среды останутся за бортом. Он предупредил, что город и сам не заметит, как попадет в такую градостроительную ловушку: так, Санкт-Петербург уже почувствовал это на себе (пример «человейника-Мурина» уже стал притчей во языцех).