Интервью подготовлено специально для передачи «Международное обозрение» (Россия 24)
В условиях отсутствия международного антимонопольного режима координация антимонопольной политики в рамках БРИКС становится уникальным инструментом замещающего глобального регулирования рынков. О том, что такое конкурентная политика и насколько реально проводить антимонопольные расследования в отношении глобальных монополий,Фёдору Лукьянову рассказалАлексей Иванов, директор Международного центра конкурентного права и политики стран БРИКС при НИУ ВШЭ,в интервью для передачи «Международное обозрение».
Фёдор Лукьянов: Монополии в фигуральном и в буквальном смысле – тема чрезвычайно интересная. В сотом пункте Казанской декларации упоминается ваш Международный центр конкурентного права и политики стран БРИКС [1]. В чём вообще суть конкурентной политики в БРИКС? Конкуренция между собой или с кем?
Алексей Иванов: Конкурентная политика – интересная и немного забытая штука. Во многом мы перестали заниматься исследованием того, как реально устроена рыночная власть. Десять, двадцать, тридцать лет назад об этом вспоминалось с большим трудом и натяжкой, потому что считалось, что экономическое развитие и так произойдёт, а монополии – не так уж плохо, рынок, мол, всё сам поправит. Но сейчас в том мире, в котором мы оказались, монополии заполонили собой всё, и это само собой не меняется. И в этом наше положение очень похоже на период конца XIX – начала XX веков, когда происходила вторая промышленная революция, породившая антимонопольное регулирование, как мы его знаем.
Фёдор Лукьянов: Из-за чего это случилось?
Алексей Иванов: Мы перестали улавливать особенности концентрации рыночной власти. Она сейчас реализуется в таких формах, которые очень тяжело просчитать. Это концентрация данных, технологических возможностей, например, технологий искусственного интеллекта. Это контроль интеллектуальной собственности, которая у нас, например, исключена из антимонопольного регулирования. Это контроль человеческого поведения и внимания – тоже очень важная штука для функционирования рынков, но её тяжело измерить привычными индустриальными инструментами антимонопольного регулирования.
Хотя монополизация мировой экономики сейчас крайне высока, но мы лишь недавно особенно остро это почувствовали на своей шкуре, когда столкнулись с тем, что нас как страну начали исключать из этих инфраструктурных монополий.
До того мы не сильно беспокоились, пока пользовались, например, платёжной системой SWIFT (явная рыночная монополия). Почему мы ей пользовались? Было удобно. И когда поднимался этот вопрос двадцать-пятнадцать лет назад, все говорили: «А зачем? Шикарно работает, чего вы переживаете? Мы всегда договоримся». Не договорились. Нас выкинули из этой монополии, и мы теперь пытаемся запустить то BRICS Bridge, то BRICS Pay – разные альтернативные решения, а сходу не получается, рынок-то этот уже давно и надёжно контролируется этой монополией. Так просто монополию не выковырнуть.
Такая особенность современных рынков, когда существует один продукт, одно решение, одна платформа, ну, или их может быть две-три, но они очень похожи, а чаще всего ещё и сотрудничают друг с другом – такой скрытый картель. Мы сейчас живём в мире, заполненном однообразными монопольными решениями. И это во многом произошло именно потому, что мы утратили способность видеть, как происходит концентрация рыночной власти.
Механизмы защиты конкуренции, которые разрабатывались антимонопольным правом в индустриальную эпоху, были хороши для индустриальной эпохи. Они создавались, чтобы увидеть концентрацию в нефтяной отрасли, разделить Standard Oil или там AT&T, традиционную телефонную компанию-монополиста. Для современных IT или фармкомпаний или даже для современных компаний, которые занимаются, например, глобальным трейдингом зерна, они не вполне актуальны. Глобальный трейдинг зерна, казалось бы, традиционный бизнес, но там очень высокая технологическая составляющая, связанная с контролем информации. Волатильность цен на зерно, монополизация глобального рынка торговли зерном во многом происходит из-за асимметрии рыночной информации и особых технологий финансовых спекуляций.
Фёдор Лукьянов: Получается, нужно ограничивать свободу информации? Или в чём антимонопольность?
Алексей Иванов: Нет, проблемой является именно монополизация контроля рыночной информации. Возникает очень серьёзный перекос и асимметрия в доступе к этой информации. Антимонопольные службы по всему миру сейчас начинают прозревать и говорить: «Мы прозевали практически целую технологическую, экономическую революцию, которая не позволяет нам контролировать концентрацию рыночной власти». А концентрация рыночной власти в рыночной экономике – это очень опасная штука. Через неё рыночный субъект фактически перестаёт быть как таковым экономическим, а становится больше политическим субъектом. И мы это очень хорошо видим, например, на современной избирательной кампании в США. Это очень опасные вещи. Я думаю, многие политические события начала ХХ века, включая нашу революцию, во многом проистекали из неумения работать с концентрацией рыночной власти.
Фёдор Лукьянов: Если вернуться к БРИКС – очень разный набор стран, – насколько эта тема интересует всех? Какие методы? Как воспроизвести кейс Standard Oil в сегодняшней реальности?
Алексей Иванов: Во всех странах БРИКС и в целом в мире антимонопольное право стало очень модным и популярным. Совсем недавно о нём мало говорили, считали чем-то сугубо технократическим – такой скучной областью контрольно-надзорной деятельности, сейчас же, если возвращаться к избирательной кампании в США, в программах всех кандидатов есть пункт, касающийся активизации антимонопольного регулирования. Это была очень политизированная тема уже в 2016 и 2020 годах. Можно вспомнить кандидата Элизабет Уоррен, которая шла на выборы с антимонопольной повесткой.
То же самое и в ряде стран БРИКС. Это очень важный политический образ в Бразилии сейчас, традиционно важная тема в ЮАР, которая преодолевала последствия апартеида во многом за счёт инструментов демонополизации экономики. И в Индии, и в Китае, это очень яркая и в хорошем смысле политизированная сейчас тема. Люди видят эффект произошедшей концентрации власти – в карманах потребителей, в снижении скорости и качества развития технологий, потому что монополии сдерживают технологическое развитие, делают его менее инклюзивным. Они до определённого этапа могут подвигать технологическое развитие, а потом начинают сильно тормозить – такой вот жизненный цикл. Без качественного антимонопольного вмешательства поступательного технологического развития не будет. Это уже хорошо понимают во многих динамично развивающихся странах.
Фёдор Лукьянов: Вы упомянули Китай. Речь идёт о монополиях, которые извне? Внутри Китая же жесточайшая система регулирования?
Алексей Иванов: Да, но, опять же, всё меняется. В Китае был период, когда они делали ставку на концентрацию ресурсов, на прямое централизованное управление развитием, хотя и тогда они тоже придавали большое значение конкуренции. Многие люди забывают, что даже в социалистической экономике, в экономике центрального планирования, в советской экономике конкуренции придавалось большое значение, только её называли немного иначе – социалистическая конкуренция, а не рыночная. Даже после революции, когда ещё шла гражданская война, Ленин уже выпустил программную статью об экономическом состязании в новом хозяйственном укладе, придавая ему большое значение.
В период советской власти значимая часть государственных предприятий была встроена в систему тех или иных конкурентных отношений с другими госпредприятиями. Специально был выстроен такой механизм управления народным хозяйством, как тогда говорили. Он где-то работал хуже, а где-то лучше, например, в оборонной сфере. Всегда было два-три конкурирующих КБ по одному и тому же проекту. Казалось бы, это излишняя затрата ресурсов, на самом деле, это повышало эффективность и давало лучший результат в конечном итоге. Если взять государственный сектор в России сейчас, то увидим, что он в заметно меньшей степени работает на тех же принципах. Принцип состязательности и конкуренции в государственном сегменте экономики мы фактически выхолостили, по сути, отдав те или иные контролируемые государством сектора той или иной госкомпании.
В Китае был период, когда они делали ставку на центральное администрирование. Но и там с 2018–2019 гг. они резко активизировали антимонопольное регулирование. Усилили антимонопольный орган, сделав его административно более независимым, резко усилили правовой институт частных исков: исков потребителей, малого бизнеса, который может напрямую идти в суды с исками против монопольных компаний, против компаний, злоупотребляющих своим доминирующим положением. Было большое яркое дело против компании Alibaba – сильного игрока в современной цифровой экономике. Были более заметные решения по традиционным отраслям: ритейл, нефтяная сфера, строительство, которое сильно концентрировано в Китае.
Сегодня везде идёт дискуссия о том, как нам вернуть нерв конкуренции в экономику. Это всегда борьба.
Проблема монополизации в том, что условный госплан переходит из рук государства в руки компаний, которые приобретают такую рыночную власть, что они уже могут сами определять движение отраслей, фактически правила функционирования рынков, и государство (а следовательно, и общество) теряет регулирующую функцию.
Она, конечно, может быть плохо реализуема и самим государством – так часто бывает, но, когда государственные функции фактически отданы на аутсорс, общество уже совсем не может на это повлиять. На государство оно может хоть как-то повлиять через какие-то демократические процессы, систему сдержек и противовесов, а в частном бизнесе хозяин решает.
Фёдор Лукьянов: Вы сказали о монополии контроля над вниманием. Если говорить о БРИКС, есть ли какие-то общие подходы к технологическим коммуникационным платформам, которые всё время в центре внимания, – к Google или к такого рода предприятиям?
Алексей Иванов: Мы сейчас их активно вырабатываем на платформе Антимонопольного центра БРИКС, который (спасибо большое лидерам стран БРИКС) вписали в декларацию. Наиболее ярко, кстати, нашу работу отметил президент России в своей вступительной речи. Он сказал, что мы хорошо себя зарекомендовали, что, конечно, же большая ответственность для нас. В целом мы медленно, но уверенно движемся в направлении координации антимонопольной политики в БРИКС. Вообще, в мире нехватка международного режима защиты конкуренции очень заметна на фоне произошедшей либерализации мировой экономики в 1990-е гг. и в начале этого века – ни ВТО, ни ООН не включают механизмов защиты конкуренции, хотя есть международный режим защиты интеллектуальной собственности или инвестиций. Это аномалия. Кстати, в исходной архитектуре ООН было Гаванское соглашение 1947 г., учреждавшее прообраз ВТО, – международную торговую организацию. И в этом соглашении был большой раздел про защиту конкуренции в мировой экономике. Гаванское соглашение потом не стали ратифицировать из-за начала холодной войны, а уже при создании ВТО в 1994 г. эти положения о защите конкуренции США попросили исключить из пакета договорённостей.
В условиях отсутствия международного антимонопольного режима координация антимонопольной политики в рамках БРИКС становится уникальным инструментом замещающего глобального регулирования рынков.
Мы сейчас в формате БРИКС собираем по крупицам то, что нас объединяет, в единую концептуальную платформу, которая позволит совместно предпринимать уже конкретные правоприменительные действия – совместно проводить антимонопольные расследования в отношении глобальных цифровых монополий, «Большой фармы» или монополий, контролирующих торговлю зерном в мире, которые сейчас тоже проходят мощнейшую цифровизацию и превращаются частично в цифровые платформы.
Фёдор Лукьянов: В декларации отдельно было сказано про зерновую биржу.
Алексей Иванов: Да, и это очень связанные вещи. Наш сюжет и сюжет биржевой торговли, сюжет антимонопольного сотрудничества, противостояния монополизации мировой экономики и создание инструментов совместной биржевой торговли зерном – это прямо связанные вещи. В России, кстати биржевой комитет, который исторически занимается развитием биржевой торговли товарами – это часть антимонопольного трека, который всегда поддерживался и двигался антимонопольным регулятором. На неоптимально организованных рынках, на монополизированных рынках с большими структурными проблемами, где есть проблемы с асимметрией информации, биржевая торговля товарами позволяет повысить прозрачность, добавить конкурентности и справедливости в эти рынки и экономической обоснованности в ценообразовании на социально-значимые товары, сырьё. Товарные биржи – это такие «подпорки» рыночной экономики, но при этом очень важные. Задача – создать эффективную товарную торговлю в формате БРИКС, сделать её прозрачной и устойчивой, уйти от крайних форм спекулятивного ценообразования, от монополизации.
Взять, к примеру, зерновую торговлю как кейс. Казалось бы, зерно продавали и покупали тысячи лет, но глобальная торговля зерном – это совсем недавняя история, которая появилась в послевоенное время. Раньше в основном торговали локально и регионально. Как возникла эта отрасль? Во многом из-за геополитических противоречий между США и Советским Союзом. Довольно интересно, что это такой вот феномен холодной войны. Соединённые Штаты, чтобы получить поддержку в третьем мире, решили его накормить – так сказать, нащупали путь к симпатиям развивающихся стран «через желудок». Им очень помогла «зелёная революция» 1950–1960 гг., когда резко выросла производительность, в том числе за счёт средств современной селекции.
Мы её проморгали, потому что Николая Ивановича Вавилова, великого русского учёного, убила сталинская волна политических репрессий, на его место поставили Трофима Лысенко, который, к сожалению, был главой всей нашей агронауки до конца 1960-х гг. и выжег калёным железом там всякую жизнь, научную активность и так далее. Мы тогда сильно провалились в селекции и вообще в аграрной науке, плюс коллективизация уничтожила русскую деревню. Советский Союз стал крупнейший импортёром зерна в мире, в том числе из США, которые, наоборот, стали крупнейшим поставщиком зерна для мира. То есть зерно из США везли через океан, но не только в Советский Союз – они кормили полмира. Для того, чтобы это сделать, США при лидерстве Эйзенхауэра запустили довольно интересную программу “Food for Peace”. В рамках программы они помогли ряду западных зерновых трейдеров (так называемая, ABCD – ADM, Bunge, Cargill, Dreyfuss) стать по-настоящему глобальными, и в итоге они стали контролировать под 80 процентов глобальной мировой торговли зерном. Сложившаяся в ходе этих трансформаций мировая архитектура зернового рынка привела к очень интересным последствиям. Оказалось, что монопольная власть этих глобальных трейдеров опирается не столько на то, что они хорошо возят или хранят зерно, сколько на два очень мощных столпа, имеющих новую, по сути, природу. Во-первых, это контроль информации. Они знают, где будет неурожай, где его не будет, куда надо везти, где повышается спрос, а где падает. Они присутствуют на протяжённости всей глобальной цепочки создания стоимости (“value chain”). Они знают, что где происходит: где какие дефициты, где какие избытки. Во-вторых, используя эту информацию, они могут эффективно работать с деривативами, то есть со спекулятивными инструментами – сами или через хедж-фонды, которые работают с ними и которым они дают эту информацию, и они спекулируют. Они знают, куда, что, как везти и одновременно знают, на что хеджировать и на что ставить: на падение или на рост урожая, цены и так далее. Где-то они становятся уже и маркет-мейкерами, где-то влияют через свои или близкие хедж-фонды, которые очень мощно работают на бирже и внебиржевом рынке деривативов. Процесс сложный. Я попытался его в режиме скетча описать, но на самом деле там чёрт ногу сломит: где эта рыночная власть – как её оценить, как её описать?
Мы недавно в формате антимонопольных ведомств стран БРИКС пытались рассмотреть одну из глобальных сделок недавнего времени Bunge – Viterra. Это как раз две крупные трейдинговые компании, торгующие зерном в мире. В БРИКС есть Египет, который активно покупает, и Бразилия, которая активно продаёт. Нам надо было посадить вместе этих антимонопольных регуляторов, соединить их и попытаться найти такую точку сопряжения, где они бы посмотрели на этот рынок целиком, как на глобальную цепочку, потому что каждый сейчас смотрит на свой отдельный рынок в его национальных границах. Для одних важен потребитель и сколько у него стоит хлеб, а для другого важен производитель. Соответственно, одному важно, чтобы хлеб был дешевле, а другому – чтобы дороже.
Для функционирования мировой экономики и глобального рынка в целом, в том числе для устойчивости доходов производителя и стабильности цен для потребителя, важна устойчивость, важно чтобы волатильность цен снижалась. А посреднику – той самой ABCD – важна волатильность, и чем больше, тем лучше. ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию) недавно опубликовала доклад “UN Trade and Development Report 2023”, где проанализировали последние скачки цен. 2022 г. – резкий рост цен на пшеницу, 2023 г. – резкое падение цен на пшеницу. Высокая волатильность. У фермеров доходы падают, у потребителей затраты растут, а у ребят, которые сидят в серединке, доходы летят в космос. Это прямой эффект монополизации.
Фёдор Лукьянов: Открывается абсолютно новый мир с точки зрения политического анализа. Надеюсь, мы к этой теме вернёмся.
Сноски
[1] Из декларации: «Мы отмечаем роль Международного центра конкурентного права и политики БРИКС в создании знаний и обмене знаниями между органами по вопросам конкуренции стран БРИКС, а также важность обеспечения наиболее благоприятных условий для развития конкурентного права в странах БРИКС и работы по устранению монопольных барьеров на социально значимых рынках». См.: http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/MUCfWDg0QRs3xfMUiCAmF3LEh02OL3Hk.pdf