В Институте экономики роста выделили 8 типов малых городов и предложили пути решения их проблем. Что может улучшить жизнь в промышленных, логистических и туристических городах и есть ли шанс у «спящих» городов — в материале РБК
Общими проблемами для малых городов России являются деградация инженерной инфраструктуры и архитектурного наследия, отток молодого населения и недостаток социальных услуг. Улучшить ситуацию можно за счет «управляемого уплотнения пространства», поддержки инициатив бизнеса и населения, развития событийной активности. К таким выводам пришли авторы из Института экономики роста им. П.А. Столыпина в докладе, посвященном типологизации малых городов (РБК ознакомился с исследованием).
Институт экономики роста выделил восемь типов малых городов (с населением до 100 тыс. человек). При этом исследование сфокусировано на примерах городов Северо-Западного и Сибирского федеральных округов. Авторы делают оговорку, что в других регионах могут быть иные типы городов, например инновационные центры, центры обслуживания добычи ресурсов и т.д. Источниками информации для типологизации городов являются база данных муниципальных образований Росстата, документы стратегического и территориального планирования муниципальных образований, ежегодные отчеты и доклады глав муниципальных образований, а также другие открытые источники, включая публикации СМИ.
«Ценность малых городов как географического каркаса страны была поднята еще в советское время, но впоследствии на долгое время была фактически забыта. Сейчас мы видим, что внимание к этой теме возвращается (например, к 2030 году должны быть разработаны 200 мастер-планов по развитию городов, в том числе малых). Мы предлагаем типологизировать малые города и уже на основе этого определять, что делать с каждым из типов», — сказал исполнительный директор Института экономики роста им. П.А. Столыпина Антон Свириденко.
Общие проблемы малых городов
Помимо болевых точек каждого типа малых городов у них есть общие проблемы, следует из работы. Отток молодого населения авторы предлагают компенсировать привлечением новых жителей среднего и старшего возраста, делая малые города привлекательными для жизни с детьми (например, в частном доме) и для переезда по окончании активной фазы карьеры. Одной из наиболее упоминаемых проблем в небольших городах является деградация и дороговизна содержания инфраструктуры. «В части коммунальной инфраструктуры здесь актуально говорить об управляемом сжатии и уплотнении пространства, что позволит сконцентрировать ресурсы на ограниченной территории, не увеличивать протяженность сетей», — предполагают эксперты.
Среди других предложений, актуальных для всех малых городов, — газификация, налаживание информационных и транспортных связей, обеспечение минимальных стандартов жизни, включая услуги образования, здравоохранения, культуры, социальные услуги. Часто жители малых городов ощущают себя «на обочине» значимых процессов, в связи с этим авторы призывают поддерживать инициативы бизнеса и населения, в том числе по созданию новых общественных пространств, развивать формат «соучастия» жителей в городских событиях, придумывать больше культурных активностей.
Кроме того, авторы доклада указывают на особенности, связанные, в частности, с системой налогообложения, при которой муниципальные бюджеты «хронически дефицитны».
По словам директора Центра региональной политики РАНХиГС Владимира Климанова, основные проблемы малых городов связаны с убылью населения (за счет отрицательного естественного прироста и миграции) и низкими объемами доходов бюджета. В результате происходит старение населения и ужесточается кадровый дефицит, устаревает инфраструктура (включая ЖКХ), наблюдается недостаток кадров для муниципальной службы, школ, больниц и нехватка средств для решения социальных задач. При этом есть малые города, которые имеют потенциал для развития, в том числе моногорода, отмечает Климанов. «Иногда зависимость от одного предприятия имеет позитивные черты: складывается производство с высокой рентабельностью, что дает возможность поддерживать высокий уровень зарплат и участвовать в решении социальных вопросов, поскольку у крупных предприятий есть целые программы по развитию городов присутствия», — поясняет он.
Подавляющее большинство бюджетов муниципалитетов малых городов дефицитны, объемы их расходных обязательств выше, чем собираемые налоги и иные сборы, подтверждает директор Центра экономической географии и регионалистики Президентской академии Степан Земцов. «Во-первых, большая часть налогов уходит в федеральный и региональные бюджеты, чтобы впоследствии через межбюджетные трансферты эти средства более равномерно распределялись между бюджетами муниципальных образований страны. Во-вторых, существует проблема регистрации предприятий, действующих в малых городах, в столице или других агломерациях. Соответственно, налоги платятся по месту регистрации, а бюджет малого города ничего не получает», — говорит он.
Типы малых городов и варианты решений
Институт экономики роста выделил ключевые проблемы для каждого типа малых городов и предложил возможные направления для их решения.
- Города развитой промышленности/энергетики. Примеры: Коряжма (Архангельская область), где находится целлюлозно-бумажный комбинат, Кадуй (Вологодская область) с Череповецкой ГРЭС, Костомукша (Карелия) с комбинатом по добыче и переработке железной руды.
Одними из главных проблем там являются недостаток современного жилья и недостаточное качество здравоохранения, что снижает привлекательность городов для сотрудников, приезжающих из других регионов. При этом «профильные» отрасли обеспечивают высокооплачиваемые и производительные рабочие места. Выходом из ситуации может быть формирование диверсифицированного предложения жилья (включая индивидуальные дома), развитие формата длительной аренды или аренды с возможностью последующего выкупа, развитие корпоративной медицины (клиники компаний — крупнейших работодателей города) и долгосрочное планирование взаимодействия частных клиник с государственной системой здравоохранения. Еще одной значимой проблемой является загрязнение окружающей среды, в связи с чем для каждой конкретной территории должны вырабатываться решения по экологической безопасности.
- Города транспорта и логистики. Примеры: Обь (Новосибирская область), где расположен аэропорт Толмачево, портовый Приморск (Ленинградская область), Боготол (Красноярский край) с локомотивным депо, железнодорожный узел Зима (Иркутская область).
Эти города во многом схожи по своим характеристикам с городами промышленности или энергетики, поэтому для них актуально большинство таких же рекомендаций, указывают авторы. В случае развития производства и переработки продукции транспортно-логистические города могут обрести смешанную специализацию и увеличить добавленную стоимость, создаваемую на их территориях, отмечается в докладе.
- Туристические центры. Примеры: Светлогорск и Зеленоградск (Калининградская область), Шерегеш (Кемеровская область), Белокуриха (Алтайский край), Кириллов (Вологодская область), где находятся Кирилло-Белозерский монастырь и национальный парк «Русский Север».
Туризм в малых городах редко формирует существенный вклад в валовой продукт, и даже в развитых туристических центрах доходы местных бюджетов от туристической индустрии минимальны, при этом значительный туристический поток создает большую нагрузку на инфраструктуру и другие неудобства для жителей, говорится в докладе. Также проблемой являются наличие нелегальных объектов размещения и застройка наиболее привлекательных участков в ущерб долгосрочным интересам города. В качестве решений эксперты предлагают: локализацию турпотока в определенных зонах и его перераспределение за пределы города, легализацию теневого сектора, создание современных мест размещения при условии регламентации застройки. Также авторы призывают стремиться к максимальной локализации всех сервисов взаимодействия с туристами, чтобы деньги туристов оставались в городе, а не уходили туроператорам из других регионов, которые просто привозят туда экскурсантов.
- Города общегосударственных функций. К ним относятся города, где большой процент населения занят по виду деятельности «Государственное управление и безопасность», а также имеющие статус ЗАТО. Примеры: Мирный (Архангельская область), где расположен космодром Плесецк, Балтийск (Калининградская область) и Североморск (Мурманская область), где находятся базы флота, Железногорск (Красноярский край).
Характерной чертой таких городов в Институте экономики роста называют недостаточное развитие малого и среднего бизнеса, в частности в сфере услуг. Развитие этого сектора может осуществляться в том числе за счет организации занятости жен военнослужащих. Поддержку бизнесу также может оказать формирование банков земельных участков и помещений, потенциально пригодных для коммерческого использования, и создание в городах территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).
- Города-спутники. Примеры: Кудрово (Ленинградская область), Гурьевск (Калининградская область), Кола (Мурманская область), Краснообск (Новосибирская область), Сосновоборск (Красноярский край).
Типичной проблемой таких городов авторы называют сверхвысокую плотность населения и очень активное строительство жилья, а также сильную нагрузку на транспортную систему, поскольку большая часть населения работает в городах-центрах. «Поэтому для растущих городов-спутников актуально, во-первых, ограничивать этажность и плотность застройки, во-вторых, изначально резервировать земельные участки для объектов социальной инфраструктуры и сферы услуг, а также для улично-дорожной сети», — указывают они. Кроме того, города-спутники имеют ограниченную налоговую базу, поскольку жители платят НДФЛ по месту работы. Эксперты предлагают искать решение этой проблемы в области межмуниципального сотрудничества центров и спутников, например в формировании «надмуниципальных» механизмов управления и «горизонтальных» субсидиях.
- Межмуниципальные центры. К такому типу относятся малые города, выделяющиеся более широким, чем соседние города, спектром услуг (образование, здравоохранение, розничная торговля, культура), которые востребованы жителями не только прилегающих сельских территорий, но и других муниципалитетов. Примеры: Котлас (Архангельская область), Великий Устюг (Вологодская область), Куйбышев (Новосибирская область), Тара (Омская область), Канск (Красноярский край).
Для сохранения своего статуса такие города должны создавать конкурентные (на уровне регионального центра) условия по зарплате и жилью для специалистов в области здравоохранения, образования и культуры и обеспечивать надлежащее состояние учреждений этих сфер. Для удержания на территории выпускников средних и высших учебных заведений авторы рекомендуют городским властям наладить сотрудничество с работодателями соседних муниципалитетов. Кроме того, межмуниципальные центры можно рассматривать как приоритетные территории для локализации новых инвестиционных проектов, отмечается в докладе.
- Города смешанной специализации. Примеры: Светлый (Калининградская область), Ухта (Республика Коми), Апатиты (Мурманская область), Грязовец (Вологодская область).
Среди их особенностей авторы выделяют пространственную, социальную и экономическую разобщенность. Преодолевать это предлагается за счет «уплотнения» и обеспечения связности пространства, развития общественных пространств и городских событий, формирования сектора бизнес-услуг и малых предприятий на стыке профильных для города отраслей.
- «Спящие» города. Их характерными чертами являются недостаточная экономическая база и высокая доля пожилого населения.
Хотя успешных примеров «пробуждения» таких городов немного (авторы, в частности, упоминают Плес, ставший туристическим центром), в них возможно развитие малого бизнеса при условии соответствующих мер поддержки. «На федеральном уровне это могут быть налоговые льготы, причем для «спящих» городов, не обладающих явными преимуществами, налоговое обременение могло бы быть сведено к минимуму. На местном уровне важен институциональный фактор: упрощение взаимодействия с государством, возможность быстрого решения необходимых формальностей, в идеале в онлайн-режиме», — говорится в докладе. Кроме того, учитывая большое количество пожилых жителей, в таких городах должна быть обеспечена доступность хотя бы базового здравоохранения, там могут быть особенно востребованы услуги социальных работников и специалистов по уходу.
Мэр Москвы Сергей Собянин, выступая на Московском финансовом форуме 18 октября, заявил, что причиной низкой производительности труда и неэффективности частных инвестиций является невысокая концентрация населения в России. «Концентрируйте свои 100-тысячные, 200-тысячные, полумиллионные города, и инвестиции будут приносить другую окупаемость. А если вы ведете магистральный трубопровод, газопровод или дорогу в село, где три бабушки живет, какую окупаемость вы получите?» — сказал он.