Введение
К настоящему моменту сформировался большой пласт академической литературы, посвященный политике санкций ЕС. Изучаются нормативно-правовые основы и институциональные механизмы применения односторонних ограничительных мер Евросоюза [напр., de Vries, Hazelzet 2005; Portela 2010; Herlin-Karnell and Gazzini 2011; Giumelli et al. 2021; Арапова и Кудинов 2022]. Отдельным направлением академических исследований стали вопросы принятия решений о разработке, утверждении и применении санкционных ограничений [Kranz 2016; Szép 2019; Helwig et al. 2020; Beaucillon 2021; Håkansson 2023; Meissner 2023], а также о критериях эффективности режимов санкций ЕС [Portela 2010; Giumelli 2013; Boogaerts 2020].
Сегодня Евросоюз осуществляет более 50 программ санкций в отношении отдельных стран и функциональных проблем [1]. Особенности реализации политики санкций ЕС в отношении других государств в ряде случаев анализируются на основе специальных баз данных. Некоторые из них фиксируют только определенные категории ограничительных мер ЕС [напр., SIPRI 2022]. Другие концентрируются на рассмотрении совокупности эпизодов и случаев применения санкций [Kreutz, 2015; Giumelli et al. 2021; Тимофеев 2021].
C 2014 г. важным направлением политики санкций Европейского союза является Россия. На протяжении длительного времени использование односторонних ограничительных мер Евросоюза на российском направлении носило умеренный характер и предполагало использование «сигнальных» ограничений, включающих точечные блокирующие финансовые санкции, отдельные секторальные ограничения, некоторые запреты в области экспортного контроля. Данный подход контрастировал с американским курсом, характеризовавшимся применением более жестких методов экономического принуждения [напр., Timofeev 2021]. Отсутствие серьезного экономического давления со стороны ЕС, подкреплявшегося отношениями торгово-экономической взаимозависимости сторон, с одной стороны, предопределило низкую политическую эффективность проводимой в отношении Москвы политики санкций [Connolly et al. 2015; Secrieru 2015; Romanova 2016; Fritsz et al. 2017; Doornich and Raspotnik 2020], с другой стороны, способствовало возникновению издержек для европейского бизнеса, несмотря на относительно умеренный объем санкций [Giumelli 2017; Onderco and Van Der Veer 2021].
После начала Специальной военной операции на Украине подход ЕС к реализации политики ограничительных мер в отношении РФ существенно трансформировался [Casier 2023; Meissner and Graziani 2023]. Наиболее заметным индикатором стало значительное расширение набора используемых против России ограничительных мер: с февраля 2022 г. Евросоюзом был задействован практически весь накопленный инструментарий санкций, ограничения распространились на все экономически важные секторы РФ [напр., Герасимов и др. 2023]. Принципиально важные области сотрудничества сторон, включая торговлю в области энергоносителей, промышленности, технологий, гуманитарное сотрудничество, ранее выступающие в качестве инструмента смягчения противоречий, в значительной степени политизировались и стали использоваться для оказания максимального экономического ущерба РФ. Предварительные оценки эффективности антироссийских ограничений ЕС и обратных последствий санкций приводятся в целом ряде зарубежных научных исследований [Latipov et al. 2022; Costa and Barbe 2023; Bali 2024; Rosefielde and Bernstam 2024], зарубежных аналитических докладах [Akhvlediani and De Groen 2022; Kaca 2024; Kluge and Portela 2022; Siddharth 2024; Taran 2024] и работах российских авторов [Тимофеев 2022; Романова 2022; Войников 2023; Лихачева 2023; Чижевская 2024].
Однако помимо количественного увеличения объема санкционных ограничений ЕС, можно констатировать заметные качественные изменения в подходе Евросоюза к реализации политики санкций в отношении России. Ключевым из таких изменений можно считать пересмотр позиции ЕС относительно применения вторичных ограничений. В ряде публикаций наблюдается рассмотрение вопросов возникновения в законодательстве ЕС потенциальных механизмов для использования экстерриториальных санкций [Кику и Тимофеев 2022; Silingardi 2024]. Вместе с тем масштабы и специфика их использования на российском направлении в настоящий момент слабо отражена как в академической литературе, так и в аналитических материалах.
Среди иных сдвигов в политике санкций Евросоюза, проявившихся после 2022 г. — концентрация усилий по развитию практик и законодательства в области обеспечения эффективности антироссийских ограничений. Ключевым инструментом по контролю соблюдения режимов санкций является использование принудительных мер административно-правового и уголовно-правового характера в отношении граждан и бизнеса стран ЕС по основаниям обхода санкционных ограничений. При этом открытыми остаются вопросы, как изменилась политика административного и уголовного преследования за нарушение режима санкций в отношении России после начала СВО, а также в чем заключаются особенности реализации такой политики в странах Евросоюза.
С учетом обозначенных пробелов в литературе в статье ставятся следующие исследовательские вопросы: в чем состоят ключевые изменения подхода ЕС к реализации политики санкций в отношении России после февраля 2022 г.? Каковы динамика и особенности данных изменений? Что служит концептуальным обоснованием таких изменений? Поставленные исследовательские вопросы определяют следующие гипотезы: (1) после начала СВО политика санкций ЕС в отношении России изменилась не только количественно, что отразилось в увеличении объема введенных ограничений, но и качественно, что проявилось во внедрении и развитии принципиально новых для ЕС инструментов принуждения. Количественные параметры использования данных инструментов к настоящему моменту представляются меньшими, чем у США, но превышающими по своему числу меры иных инициаторов; (2) центральное место в политике санкций ЕС стал занимать вопрос обеспечения эффективности режима санкций ЕС в отношении России посредством формирования и развития механизмов контроля за соблюдением санкционного законодательства. Предполагается, что их реализация со стороны стран ЕС неоднородна, однако динамика использования принудительных мер возрастает; (3) изменения политики санкций на российском направлении объясняются трансформацией подхода ЕС к отношениям взаимозависимости с Россией.
Проверка гипотез будет осуществляться, с одной стороны, с опорой на анализ эмпирических данных, представленных в виде баз данных РСМД по санкционной проблематике, а также нормативно-правовых документов ЕС и других инициаторов санкций. Применяемая в работе теоретическая концепция рассматривает санкции как инструмент использования экономической взаимозависимости в качестве оружия [Farrell and Newman 2019]. С начала 2000-х гг. отношения России и ЕС развивались в логике экономической взаимозависимости в области финансов, поставок энергоносителей, промышленности и пр. Обострение политических противоречий между сторонами способствовало политизации данной взаимозависимости и ее использованию в качестве инструмента принуждения для достижения поставленных политических целей. Базовой целью обозначенной политики может являться нанесение России максимального экономического ущерба, сдерживание ее экономического потенциала, принуждение к смене политического курса по украинскому вопросу. Блокирование энергетического сотрудничества, взаимодействия в области финансов, начало применения вторичных ограничений и других мер, которые ЕС избегал использовать до 2022 г., в свою очередь, свидетельствует о новом подходе ЕС к отношениям взаимозависимости с РФ и является методом достижения политических задач. Степень использования взаимозависимости как оружия раскрывается на основе эмпирических данных о динамике применения таких ограничений. В частности, частота применения вторичных санкций и объекты, на которые они направлены, позволяют сделать выводы о том, какие области взаимного сотрудничества в возрастающей степени используются для нанесения экономического ущерба. С другой стороны, динамика использования принудительных мер в отношении нарушителей режима санкций против России дает информацию о роли вопросов обеспечения эффективности антироссийских ограничительных мер, а также об активности отдельных стран ЕС.
Методологический алгоритм исследования состоит из нескольких элементов. Сначала проводится сравнительный анализ ограничительных мер ЕС в отношении России до и после февраля 2022 г.; далее рассматриваются ключевые элементы нового подхода ЕС к отношениям взаимозависимости с РФ и к реализации политики санкций в отношении России; отражаются подходы ЕС к использованию вторичных ограничений до и после 2022 г. и частота их использования в настоящее время; на примерах кейсов административного и уголовного преследования за нарушение режима санкций в отношении России определяется динамика развития механизмов контроля за обеспечением законодательства и выявляются дисбалансы на национальном уровне стран ЕС; в заключение с учетом полученных данных тестируются гипотезы. Структура статьи по своему содержанию совпадает с упомянутым алгоритмом.
Политика санкций ЕС в отношении России до и после февраля 2022 г.: количественные изменения
Начало Специальной военной операции явилось политическим поводом к превращению России в ключевое направление политики санкций ЕС. Базовым индикатором стал существенный рост введенных в отношении РФ ограничений. За два с половиной года ЕС принял 14 пакетов санкций, охватывающих практически все секторы российской экономики, включая финансовый, энергетический, технологический, военно-промышленный и др. Ключевой тенденцией стало количественное расширение применяемых с 2014 г. ограничительных мер наряду с их качественным изменением. Это демонстрируют следующие тенденции.
Во-первых, с февраля 2022 г. по июль 2024 г. под блокирующие финансовые санкции попали порядка 1500 физических и около 350 юридических лиц России. Для сравнения: за предшествующий период (2014–2021) по аналогичным основаниям блокирующие ограничения были введены в отношении 203 российских граждан и 51 компании. Можно констатировать и новые характеристики таких ограничений. Так, до 2022 г. ЕС избегал использовать блокирующие санкции против российских системообразующих предприятий. Сегодня под такими ограничениями находятся крупнейшие российские банки (Сбербанк, ВТБ, Альфа-Банк и др.), предприятия ВПК (АО «Алмаз-Антей», НПК «Иркут» и др.), технологические («Ростех», Т1 и др.), металлургические и горнодобывающие мейджоры («Северсталь», «Алроса» и пр.) [2].
Во-вторых, до СВО финансовые секторальные санкции сводились к ограничениям, связанным с долговыми обязательствами со сроком погашения более 30 дней для ряда крупнейших российских банков [3], а также запретом на предоставление определенных займов для перечня предприятий нефтедобывающего и оборонного секторов [4]. С 2022 г. финансовые ограничения существенно расширились и стали включать в себя запрет на инвестирование и покупку облигаций, выпущенных Правительством РФ и Центральным банком РФ, ограничения на работу с активами ЦБ РФ и его структур, запрет на депозиты от российских лиц на сумму более 100 тыс. евро и др. Было ограничено рейтингование российских компаний агентствами ЕС с целью приостановки их доступа на европейский финансовый рынок, а также предоставление бухгалтерских услуг и электронных кошельков лицам из России [5].
В-третьих, принципиально изменилась структура экспортного и импортного контроля в отношении России. В 2014–2021 гг. она главным образом была направлена на создание экономических препятствий в интеграции Крыма в состав России, а также предполагала умеренные ограничения в отношении товаров двойного назначения и оборудования для энергетических проектов [6]. В 2022–2024 гг. категории товаров и технологий, запрещенных к поставкам в РФ, стали включать в себя широкий перечень продукции двойного, военного, промышленного назначения, предметов «роскоши». Ограничения дополнились запретом на предоставление российским лицам широкого спектра финансовых, технических, юридических, консультационных, транспортных и иных услуг. Импортный контроль распространился на продукцию черной металлургии, нефти и нефтепродуктов российского происхождения, российского золота, товаров, «приносящих России значительный доход», и др. [7].
Позиция ЕС по вопросу применения вторичных ограничений до и после 2022 г.
На протяжении длительного времени использование экстерриториальных (вторичных) ограничений являлось чертой исключительно американской политики санкций. Формально определение таких ограничений не закреплено в нормативно-правовых документах США или иных инициаторов. Вместе с тем оно широко используется в материалах профильных ведомств США, а также является предметом ряда академических исследований [напр., Meyer 2014; Blockmans 2021; Terry 2022]. Сегодня под вторичными санкциями принято понимать таргетированные финансовые и торговые санкции против иностранных лиц за транзакции с уже заблокированными лицами, обход экспортного контроля и иные действия, которые страны-инициаторы считают угрозой своей безопасности [напр., Ruys and Ryngaert 2020].
До 2022 г. США выступали единственным инициатором вторичных санкций в отношении граждан и компаний из третьих стран. Американское законодательство предусматривает ряд механизмов их применения. Одним из них является Ст. 1. Исполнительного указа 14024 США, предоставляющая профильным ведомствам полномочия по применению блокирующих ограничений в отношении лиц, работающих с рядом секторов российской экономики. В числе таких секторов технологический, энергетический, горнодобывающий, ОПК и другие [8]. В период с февраля 2022 г. по июнь 2024 г. по данным основаниям были заблокированы более 500 компаний из третьих стран [9].
В отличие от США Европейский союз долгое время придерживался политики отказа от использования вторичных ограничений. Отчасти такой подход объяснялся позицией ЕС о неправомерности использования принудительных мер за пределами собственной юрисдикции. С другой стороны, еще до начала СВО компании стран ЕС периодически становились объектами вторичных санкций США за работу с лицами из Ирана и иных юрисдикций, в отношении которых действовали американские ограничения. Более того, Минфин США активно преследовал компании из ЕС в рамках своих полномочий вести административные расследования против зарубежных компаний в случае даже косвенной связи с американской юрисдикцией. Именно компании финансового сектора ЕС заплатили более 90% штрафов за умышленные или случайные эпизоды обхода санкций США [Тимофеев 2020].
Обозначенная политика США способствовала тому, что в ЕС стали разрабатываться меры снижения риска вторичных санкций для бизнеса. Одним из них стал принятый в 1996 г. Блокирующий статут, направленный на защиту компаний ЕС, ведущих международную торговлю в соответствии с правом ЕС, однако в нарушение санкций третьих стран [10]. В 2018 г. действие Статута было возобновлено на фоне выхода США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) и введения в отношении Ирана ранее принятых ограничений в полном объеме. Обновленный Регламент запрещал юридическим лицам стран ЕС выполнять санкции третьих государств за исключением случаев, когда это предусмотрено разрешениями Европейской комиссии. Были разработаны некоторые механизмы компенсации ущерба европейским компаниям, пострадавшим от экстерриториальных ограничений США [11].
Принятие Блокирующего статута, однако, было скорее политическим шагом, нежели условием изменения поведения бизнеса стран ЕС. Будучи заинтересованными в американском рынке, компании ЕС делали выбор в пользу отказа от работы в иранской юрисдикции [Тимофеев 2019]. Вместе с тем сам факт утверждения данного документа на наднациональном уровне свидетельствовал о наличии единой сформированной позиции ЕС, характеризующейся осуждением использования экстерриториальных мер. В соответствии с этой позицией ЕС отказывался от применения вторичных ограничений в отношении компаний из третьих стран за несоблюдение собственного санкционного законодательства, в том числе по мотивам нарушения санкций против России.
После начала СВО можно констатировать резкое изменение в позиции Евросоюза относительно применения вторичных санкций. За сравнительно короткий промежуток времени (октябрь 2022 г. — февраль 2024 г.) Европейский союз разработал сразу несколько нормативно-правовых механизмов, наделяющих Совет ЕС полномочиями вводить санкции против физических лиц и компаний за нарушение собственного режима санкций. Один из них представлен в виде расширения критериев введения блокирующих санкций по основаниям «нарушения суверенитета и территориальной целостности Украины» (Ст. 3 Регламента 269/2014). К их числу было добавлено «содействие обходу ранее введенных нарушений». Особенностью данного механизма является то, что к настоящему моменту он был применен исключительно в отношении российских лиц. По состоянию на июль 2024 г. в соответствии с ним были заблокированы пять компаний-поставщиков и производителей высокотехнологичных товаров, а также три руководителя таких предприятий [12].
В качестве иного механизма применения вторичных ограничений ЕС может рассматриваться Ст. 5а Решения Совета ЕС 2014/512. В данном случае речь идет о вторичных торговых санкциях, предполагающих запрет на экспорт отдельных товаров военного и двойного назначения, а также промышленной продукции лицам, причастным к поставкам таких товаров в Россию. Предполагается, что запрет распространяется на товары, «способствующие усилению военного и промышленного потенциала РФ» [13]. Вместе с тем конкретных случаев применения данного механизма еще нет.
Еще одно расширение практики вторичных торговых санкций было зафиксировано в виде включения ряда компаний из третьих стран в Приложение IV Регламента 833/2014. В отношении данных компаний действуют расширенные ограничения в области поставок товаров двойного назначения. К июлю 2024 г. такие ограничения действуют в отношении компаний из Ирана (8), КНР (7), Узбекистана (3), ОАЭ (2), Турции (1), Таиланда (1), Казахстана (1), Сербии (1), Шри-Ланки (1), Индии (1), Сербии (1), Сингапура (1) и Сирии (1) [14]. Все обозначенные предприятия работают в секторах высоких технологий и ВПК.
Для введения вторичных ограничений в отношении бизнеса третьих стран стали использовать и ранее разработанные механизмы. Так, в рамках Регламента 269/2014 предусмотрена возможность использования блокирующих санкций по основаниям Ст. 1 документа: «Ведение деятельности, подрывающей или угрожающей территориальной целостности и суверенитету Украины». С 2014 г. данное положение использовалось для блокирования исключительно российских лиц. Вместе с тем после начала СВО санкционный список был дополнен рядом организаций, функционирующих за пределами РФ. Так, в феврале и июне 2023 г. под ограничения попали несколько иранских предприятий за поставки в Россию беспилотников и оборудования для их разработки. Тогда же блокирующие санкции были введены в отношении зарегистрированного в Южной Осетии Международного расчетного банка (МРБ) за открытие филиалов на территории Херсонской и Запорожской областей и последующее предоставление там финансовых услуг [15].
Определение вторичных санкций при этом размыто как в нормативно-правовых документах ЕС, так и в исследовательской литературе. Европейский союз, в частности, не именует введенные в рамках указанных механизмов блокирующие санкции в качестве вторичных, хотя де-факто они являются таковыми. Соответственно, отсутствие прозрачного определения понятия вторичных санкций и параметров их использования затрудняет оценку точного числа случаев применения таких ограничений. Формальные критерии позволяют говорить о нескольких десятках компаний. Подавляющее число таких санкций направлены на предприятия оборонной и высокотехнологичной отраслей. Для сравнения: вторичные ограничения США распространяются на компании более широкого спектра. Среди них поставщики микроэлектроники, товаров военного и двойного назначения, промышленной продукции, экспортеры различных видов услуг, лица, осуществляющие финансовые транзакции в пользу ранее заблокированных граждан и компаний [16].
Иными словами, практика Европейского союза в области вторичных санкций на данный момент носит ограниченный характер, хотя и постепенно расширяется. Частота их применения, а также отраслевой охват к настоящему моменту представляются меньшими, чем у США, однако большими, чем у других инициаторов. Сравнительно небольшое число случаев применения ограничений позволяет говорить о «сдерживающей» функции вторичных санкций ЕС, нежели принудительной. Целью использования таких ограничений можно считать направление политического сигнала компаниям из третьих стран о рисках прекращения работы с бизнесом стран ЕС. С другой стороны, факт начала применения таких ограничений говорит об изменении позиции ЕС относительно использования экстерриториальных ограничительных мер.
Изменение подхода ЕС к обеспечению эффективности режима санкций
В отличие от механизмов применения вторичных санкций практика административного и уголовного преследования в Европейском союзе осуществляется с 2014 г. Ст.8 Регламента 833/2014 Совета ЕС фиксирует общие положения такой политики: государствам-членам предписывается разработать меры ответственности за нарушение санкционного законодательства и нормы, регулирующие конфискацию активов, полученных в результате данных нарушений [17]. Поскольку содержание мер административной и уголовной ответственности относилось к юрисдикции стран-членов, законодательство ЕС предусматривало вероятность, что их реализация может отличаться и варьироваться от страны к стране. Данные о нарушениях санкций ЕС до 2022 г. и соответствующих расследованиях в этой области отражали эти закономерности.
С 2014 г. по 2021 г. в базе данных РСМД фиксируется три случая ведения расследований по основаниям нарушения экспортного контроля ЕС в отношении России. В каждом из них речь шла о поставках в РФ промышленных товаров и строительных материалов, запрещенных к экспорту в соответствии с решением Совета ЕС 2014/512 [18] и Регламентом 692/2014 [19]. Два из них были инициированы в Германии и касались поставок металлообрабатывающих станков, а также оборудования для строительства Крымского моста [20]. Последнее расследование велось в Нидерландах по сходным правонарушениям [21]. Меры ответственности за нарушения при этом отличались: в Германии, помимо штрафных санкций, физические лица были приговорены к тюремному заключению, тогда как в отношении граждан Нидерландов было предусмотрено наказание в виде общественных работ, а штрафные меры коснулись исключительно юридических лиц. Информация о расследованиях со стороны профильных органов других государств-членов ЕС не числится в базе данных, хотя некоторые меры ответственности за нарушение санкций ЕС к этому времени были разработаны в Бельгии, Италии, Литве и ряде других стран-членов.
Иными словами, меры ответственности за нарушение режима санкций, а также активность правоохранительных органов были неоднородны. Данный подход к вопросу обеспечения соблюдения санкций в отношении России в значительной степени изменился после начала СВО. Во-первых, одним из индикаторов стало заметное увеличение числа случаев административного и уголовного преследования нарушителей режима санкций. База данных РСМД фиксирует более 50 уголовных дел, инициированных после февраля 2022 г. С учетом того, что база данных включает информацию только о расследованиях с известными обстоятельствами дела, в реальности их число должно быть значительно выше.
Во-вторых, значительно расширилась и география таких расследований. Наибольшую активность в инициировании уголовных дел по-прежнему проявляют именно немецкие и нидерландские власти. Вместе с тем подобные расследования ведутся также в иных юрисдикциях: Болгарии (поставки в РФ товаров двойного и военного назначения [22]), Дании (напр., возбуждено 12 дел против местных компаний за нарушение санкций в отношении России и Белоруссии [23]), Эстонии (напр., обвинения в незаконном пресечении эстонско-российской границы с партией дронов [24]), Финляндии (напр., обвинения в поставках в РФ электроники в обход санкций [25]), Швеции (обвинения в незаконном экспорте оборудования через финскую электротехническую фирму [26]), Люксембурга (напр., дело о поставках спутниковых фотографий в Россию [27]), Франции (напр., дело о поставке технологий двойного назначения в Россию и Китай [28]), Польше (напр., обвинения в незаконной поставке деталей БПЛА в Иран для их последующего реэкспорта в РФ [29]), Швейцарии (напр., обвинения в экспорте сырьевых товаров в РФ через ОАЭ и другие государства [30]), Чехии (дело о поставке дорогостоящих автомобилей в Россию [31]).
В-третьих, активность национальных правоохранительных органов стран ЕС подкрепляется постоянным расширением сотрудничества с профильными ведомствами США. В ряде случаев задержание подозреваемых в нарушении санкций происходит по запросу американских властей. Так, в период с октября 2022 г. по июль 2024 г. известно как минимум о пяти арестах на территории Латвии, Эстонии и Греции. В одном из упомянутых дел обвиняемый был экстрадирован в США для последующего определения меры ответственности [32]. С учетом того, что американская практика административного и уголовного преследования значительно превышает практику ЕС как в количественном измерении, так и с т.з. наличия соответствующих институциональных и правовых механизмов, взаимодействие с США может способствовать развитию практики принудительных мер ЕС. Активно развивается сотрудничество по ужесточению и гармонизации экспортного контроля между ключевыми инициаторами санкций. Так, в сентябре 2023 г. ЕС совместно с американскими и британскими регуляторами разработал общий список «наиболее приоритетных» товарных позиций по экспортному контролю в отношении России (электронные интегральные схемы, процессоры, радионавигационная аппаратура, полупроводники и оборудование для их разработки и пр.). Именно по основаниям экспорта данной продукции наиболее вероятно инициирование принудительных мер.
В-четвертых, после начала СВО Европейский парламент и Совет ЕС начали работу над гармонизацией законодательства в странах ЕС с целью обеспечения единообразного и скоординированного преследования нарушителей режима санкций. С февраля 2022 г. были разработаны несколько проектов директив, устанавливающих единые критерии нарушения санкций ЕС и меры ответственности за эти нарушения. Последняя из них была утверждена в апреле 2024 г. В ней зафиксированы параметры установления административной и уголовной ответственности за преступления, определены единые меры наказания для физических и юридических лиц, в том числе фиксированные суммы штрафов и сроки тюремного заключения, установлены общие отягчающие и смягчающие обстоятельства при избрании меры ответственности [33]. С учетом того, что закрепленные в Директиве положения должны быть включены в национальное законодательство в течение года, оценка результатов такой работы может быть осуществлена только в следующем году. К настоящему моменту можно говорить о том, что в подходах стран ЕС к вопросу реализации правоприменения сохраняется дисбаланс. В результате такого дисбаланса запрещенные в соответствии с законодательством ЕС сделки и операции эффективно контролируются в одних государствах-членах, однако, судя по всему, продолжают осуществляться в других странах ЕС. Вместе с тем конкретные шаги по координированию мер государств ЕС, сопровождающиеся сотрудничеством с США и последовательным развитием и расширением правоприменительной практики, свидетельствуют о смене подхода ЕС к вопросам обеспечения эффективности режима санкций в отношении РФ.
***
После февраля 2022 г. подход ЕС к реализации политики санкций в отношении России в значительной степени трансформировался. Принципиальные сдвиги в политике санкций при этом отражали более широкие изменения в подходе Европейского союза к отношениям экономической взаимозависимости с Россией. Складывающиеся с начала 2000-х гг. отношения взаимозависимости способствовали тому, что политические противоречия между сторонами, включая украинский вопрос, не оказывали фундаментального влияния на объемы экономического сотрудничества. Одним из следствий данной логики стало то, что в 2014–2021 гг. применяемые Европейским союзом санкционные ограничения носили характер политического сигнала и не использовались с целью нанесения значимого ущерба ключевым секторам российской экономики.
Дальнейшее обострение политических противоречий между сторонами способствовало тому, что отношения взаимозависимости между сторонами стали в значительной степени политизироваться. Начало Специальной военной операции России на Украине стало кульминацией таких противоречий и способствовало трансформации взаимозависимости из фактора сотрудничества и партнерства в фактор соперничества и конкуренции. Взаимозависимость в растущей степени стала использоваться как оружие. Санкции, в свою очередь, превратились в ключевой инструмент использования взаимозависимости таким образом.
В количественном измерении это отразилось в существенном увеличении объема вводимых блокирующих и финансовых ограничений, заметном ужесточении экспортного и импортного контроля, а в качественном — в расширении применяемых инструментов санкций. Заметные сдвиги при этом произошли в позиции Европейского союза по вопросу обеспечения эффективности режима санкций в отношении РФ. Во-первых, отказ от использования вторичных санкций и критика их применения со стороны США сменились на разработку собственных правовых механизмов введения таких ограничений и начало их активного применения против российских и зарубежных лиц. Во-вторых, значительно увеличились частота, география и масштабы мер административного и уголовного преследования нарушителей санкций против РФ, до начала СВО характеризовавшиеся крайней умеренностью и несогласованностью действий стран — членов ЕС.
Дальнейшие исследования по направлению могут предусматривать интерпретацию данных изменений с точки зрения теорий международных отношений. Предварительные параметры такой интерпретации включают в себя переход от неолиберальной трактовки взаимозависимости, характеризовавшей отношения России и ЕС на протяжении 2000-х гг., к неореалистской теории международных отношений, категории которой позволяют объяснить использование взаимозависимости в терминах соперничества и конкуренции, а не в терминах сотрудничества и взаимной выгоды. Отход от неолиберальной парадигмы может объясняться ее неприменимостью для описания сложившихся после 2022 г. отношений РФ и ЕС, определяющихся логикой противостояния.
Впервые опубликовано в журнале «Современная мировая экономика», Том 2 №2 (2024).
Тимофеев, Иван, и Полина Чуприянова. 2024. «Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений». Современная мировая экономика 2 (2). https://doi.org/10.17323/2949-5776-2024-2-2-43-59.
Библиография
Арапова Е.Я., Кудинов А.С. Особенности санкционного регулирования в США, ЕС и Великобритании: сравнительный анализ // Полис. Политические исследования. 2022. № 6. С.151–165.
Войников В.В. Ограничения на въезд российских граждан в страны ЕС: политические и правовые аспекты // Современная Европа. 2023. № 3. С. 20–32.
Герасимов В., Розина А., Солдаткин Я. Антироссийское «санкционное цунами» 2022 года и его последствия для рынка комплаенс-информации в России. Политика санкций: цели, стратегии, инструменты. 3-е издание. Москва: НП РСМД, 2023.
Кику В., Тимофеев И. (2022). Новый этап политики санкций ЕС: экстерриториальные меры. Международный дискуссионный клуб «Валдай». Режим доступа: https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/novyy-etap-politiki-sanktsiy-es/ (дата обращения: 15.07.2024).
Лихачева А.Б. Это все не экономика, дурачок! Или нелинейные эффекты санкций // Международная аналитика. 2023. № 14(1). С.14–21.
Романова Т.А. Транснациональный разрыв. Отношения России и ЕС: 2022 год и его последствия // Россия в глобальной политике. 2022. № 5. С. 79–97.
Тимофеев И.Н. Политика санкций Европейского союза. Опыт событийного анализа // Современная Европа. 2021. № 2. С. 17–27.
Тимофеев И.Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. 2019. №14(3). C. 18–19.
Тимофеев И.Н. «Санкции за нарушение санкций»: принудительные меры Министерства финансов США против компаний финансового сектора // Полис. Политические исследования. 2020. № 6. С. 73–90.
Тимофеев И.Н. Сомнительная эффективность? Санкции против России до и после февраля // Россия в глобальной политике. 2022. №20(4). С. 136–152.
Чижевская М.П. Санкции Японии и ЕС против российского энергетического сектора в условиях кризиса 2022 г. // Мировая экономика и международные отношения. 2024. Том 68. №1. С. 85–94.
Akhvlediani T., de Groen W.P. (2022). Sanction-proof or sanction-hit. How can the EU make Putin’s evil war even more costly. CEPS Policy Insights. Режим доступа: https://cdn.ceps.eu/wp-content/uploads/2022/03/PI2022-10_Sanction-proof-or-sanction-hit.pdf (дата обращения: 15.07.2024).
Bali M. et al. Sanctions Effects on Russia: A Possible Sanction Transmission Mechanism? // European Journal on Criminal Policy and Research. 2024. No 30. Pp. 229–259.
Beaucillon Ch. The European Union’s Position on and Practice with Regard to Unilateral and Extraterritorial Sanctions // Beaucillon Ch. Research Handbook on Unilateral and Extraterritorial Sanctions. London: Edward Elgar, 2021.
Blockmans S. Extraterritorial Sanctions with a Chinese Trademark. European Responses to Long-Term Legal Tactics. CEPS Policy Insights. 2021. Режим доступа: https://www.ceps.eu/ceps-publications/extraterritorial-sanctions-with-a-chinese-trademark/ (дата обращения: 15.07.2024).
Boogaerts A. Short-term success, long-term failure? Explaining the signalling effects of EU misappropriation sanctions following revolutionary events in Tunisia, Egypt, and Ukraine // Journal of International Relations and Development. 2020. No 23. Pp. 67–91.
Casier T. The EU and Russia: The War that Changed Everything // Journal of Common Market Studies. 2023. No 61(1). Pp. 31–44.
Connolly R. et al. The Impact of EU Economic Sanctions on Russia // On target?: EU sanctions as security policy tools / Dreyer I. and Luengo-Cabrera J. (eds.). European Union Institute for Security Studies (EUISS), 2015. Pp. 29–38.
Costa O., Barbé E. A moving target. EU actorness and the Russian invasion of Ukraine // Journal of European Integration. 2023. No 45(3). Pp. 431–446.
de Vries A.W., Hazelzet H. The EU As a New Actor on the Sanctions Scene // International Sanctions: Between Wars and Words (1st ed.) / Staibano C. and Wallensteen P. (eds.). Routledge, 2005. 270 p.
Doornich J. B., Raspotnik A. Economic Sanctions Disruption on International Trade Patterns and Global Trade Dynamics: Analyzing the Effects of the European Union’s Sanctions on Russia // Journal of East-West Business. 2020. No 26(4). Pp. 344–364.
Farrell H. and Newman A. Weaponized Interdependence. How Global Economic Networks Shape State Coercion // International Security. 2019. No 1(44). Pp. 42–79.
Fritsz O et al. Russia’s and the EU’s sanctions: economic and trade effects, compliance and the way forward. Directorate-General for External Policies 2017. Режим доступа: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603847/EXPO_STU(2017)603847_EN.pdf (дата обращения: 15.07.2024).
Giumelli F., Hoffmann F., Książczaková A. The when, what, where and why of European Union sanctions // European Security. 2021. No 30(1). Pp.1–23.
Giumelli F. How EU sanctions work: a new narrative // European Union Institute for Security Studies. 2013. No 129.
Giumelli F. The Redistributive Impact of Restrictive Measures on EU Members: Winners and Losers from Imposing Sanctions on Russia // Journal of Common Market Studies. 2017. No 55(5). Pp. 1062–1080.
Håkansson C. The Ukraine war and the emergence of the European commission as a geopolitical actor // Journal of European Integration. 2023. No 46(1). Pp. 25–45.
Helwig N., Jokela J. et al. Sharpening EU Sanctions Policy for a Geopolitical Era. Publications of the Government’s Analysis, Assessment and Research Activities. 2020.
Herlin-Karnell S. E., Gazzini T. Restrictive Measures Adopted by the EU from the Standpoint of International and EU Law // European Law Review. 2011. Pp. 798–817.
Kaca E. Two Years after Russia’s Invasion of Ukraine, Lessons Learnt Can Strengthen EU Sanctions Policy. The Polish Institute of International Affairs, 2024. Режим доступа: https://pism.pl/publications/two-years-after-russias-invasion-of-ukraine-lessons-learnt-can-strengthen-eu-sanctions-policy (дата посещения: 15.07.2024).
Kluge J., Portela C. Slow-Acting Tools: Evaluating EU Sanctions against Russia after the Invasion of Ukraine // European Union Institute for Security Studies Brief. 2022. No 11.
Kranz K. European Union arms embargoes: the relationship between institutional design and norms // Cambridge Review of International Affairs. 2016. No 29(3). Pp. 970–996.
Kreutz J. Human Rights, Geostrategy, and EU Foreign Policy, 1989–2008 // International Organization. 2015. No 69(1). Pp. 195–217.
Latipov A. et al. The Economic Effects of Potential EU Tariff Sanctions on Russia – A Sectoral Approach // Intereconomics. 2022. No 57(5). Pp. 294–305.
Meissner K., Graziani C. The transformation and design of EU restrictive measures against Russia // Journal of European Integration. 2023. No 45(3). Pp. 377–394.
Meissner K. How to sanction international wrongdoing? The design of EU restrictive measures // The Review of International Organizations. 2023. No 18. Pp. 61–85.
Meyer J. Second Thoughts on Secondary Sanctions // Penn Carey Law: Legal Scholarship Repository. 2014. No 30(3). Pp. 905–968.
Onderco M. and Van der Veer R.A. No More Gouda in Moscow? Distributive Effects of the Imposition of Sanctions // Journal of Common Market Studies. 2021. No 59(6). Pp. 1345–1363.
Portela C. European Union Sanctions and Foreign Policy. When and Why do they Work? London: Routledge, 2010.
Romanova T. Sanctions and the Future of EU–Russian Economic Relations // Europe-Asia Studies. 2016. No 68(4). Pp. 774–796.
Ruys T. and Ryngaert C. Secondary Sanctions: A Weapon out of Control? The International Legality of, and European Responses to, U.S. Secondary Sanctions // The British Yearbook of International Law. 2020. No 89.
Siddharth R. Are Western sanctions against Russia working? Observer Research Foundation, 2024. Режим доступа: https://www.orfonline.org/expert-speak/are-western-sanctions-against-russia-working (дата обращения: 15.07.2024).
Steven R., Bernstam M. Russo–Ukrainian war: Limits of Western economic sanctions // Acta Oeconomica. 2024. No 74(1). Pp.1–17.
Secrieru S. Have EU sanctions changed Russia’s behaviour in Ukraine? // On target?: EU sanctions as security policy tools / Dreyer I. and Luengo-Cabrera J. (eds.). European Union Institute for Security Studies (EUISS), 2015. Pp. 39–47.
Silingardi S. The EU 11th and 12th Packages of Sanctions Against Russia: How Far is the EU Willing to Go Extraterritorially? // Global Trade and Customs Journal. 2024. No 19(7/8). Pp. 546–554.
SIPRI. SIPRI databases. Arms embargoes. 2022. Режим доступа: https://www.sipri.org/databases/embargoes (дата обращения: 15.07.2024).
Szép V. New intergovernmentalism meets EU sanctions policy: The European Council orchestrates the restrictive measures imposed against Russia // Journal of European Integration. 2019. No 42(6). Pp. 855–871.
Taran S. Cost of aggression: EU sanctions against Russia two years on. European Policy Centre, 2024. Режим доступа: https://www.epc.eu/en/publications/Cost-of-aggression-EU-sanctions-against-Russia-two-years-on~58f570 (дата обращения: 15.07.2024).
Terry P. Secondary Sanctions: Why the U.S. Approach Is Unlawful and the EU’s Response in Ineffective // Global Trade and Customs Journal. 2022. No 17(9). Pp. 370–379.
Timofeev I. Policy of sanctions in Russia-EU relations // The Routledge Handbook of EU-Russia Relations (1st ed.) / Romanova T. and David M. (eds). Routledge, 2021. 506 p.
Примечания
1. EU Sanctions Map. Last update 04.07.2024 // https://www.sanctionsmap.eu/#/main (дата обращения: 15.07.2024).
2. Council Regulation (EU) No 269/2014 of 17 March 2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0269-20240527 (дата обращения: 24.07.2024).
3. Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia"s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531218093731&uri=CELEX:02014D0512-20171223 (дата обращения: 25.07.2024).
4. Council Decision 2014/659/CFSP of 8 September 2014 amending Decision 2014/512/CFSP concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32014D0659 (дата обращения: 25.07.2024).
5. Council Regulation (EU) No 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20240224 (дата обращения: 24.07.2024).
6. Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia"s actions destabilising the situation in Ukraine // EUR-Lex - 02014D0512-20171223 - EN - EUR-Lex (europa.eu) (дата обращения: 25.07.2024).
7. Ibid.
8. Executive Order 14024. Blocking Property with Respect to Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation. Federal Register. 19.04.2021 // https://www.federalregister.gov/documents/2021/04/19/2021-08098/blocking-property-with-respect-to-specified-harmful-foreign-activities-of-the-government-of-the (дата обращения: 26.07.2024)
9. Источник – База данных по вторичным санкциям РСМД.
10. 10 Council Regulation (EC) No 2271/96 of 22 November 1996 protecting against the effects of the extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01996R2271-20180807 (дата обращения: 26.07.2024).
11. Commission Delegated Regulation (EU) 2018/1100 of 6 June 2018 amending the Annex to Council Regulation (EC) No 2271/96 protecting against the effects of extra-territorial application of legislation adopted by a third country, and actions based thereon or resulting therefrom // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018R1100 (дата обращения: 26.05.2024).
12. Council Regulation (EU) No 269/2014 of 17 March 2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0269-20221006 (дата обращения 26.07.2024).
13. Council Regulation (EU) No 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia"s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20231001 (дата обращения: 29.07.2024).
14. Council Regulation (EU) 2024/745 of 23 February 2024 amending Regulation (EU) No 833/2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20240625 (дата обращения: 27.07.2024).
15. Council Implementing Regulation (EU) 2023/429 of 25 February 2023 implementing Regulation (EU) No 269/2014 concerning restrictive measures in respect of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.LI.2023.059.01.0278.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2023%3A059I%3ATOC (дата обращения: 29.07.2024).
16. База данных по вторичным санкциям Российского совета по международным делам (РСМД).
17. Council Regulation (EU) No 833/2014 of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20230427 (дата обращения: 30.07.2024).
18. Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 concerning restrictive measures in view of Russia’s actions destabilising the situation in Ukraine // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014D0512 (дата обращения: 30.07.2024).
19. Council Regulation (EU) No 692/2014 of 23 June 2014 concerning restrictions on the import into the Union of goods originating in Crimea or Sevastopol, in response to the illegal annexation of Crimea and Sevastopol // https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2014/692/oj (дата обращения: 30.07.2024).
20. Например, Strafbefehl gegen Unternehmen // Taggeschau. 15.03.2023. Режим доступа: https://www.tagesschau.de/investigativ/swr/eu-sanktionen-krim-unternehmen-kiel-strafgeld-101.html (дата обращения: 30.07.2024).
21. Straffen voor Nederlandse bedrijven en personen vanwege betrokkenheid bij bouw Krimbrug // Openbaar Ministerie. 13.10.2023. Режим доступа: https://www.om.nl/actueel/nieuws/2023/10/13/straffen-voor-nederlandse-bedrijven-en-personen-vanwege-betrokkenheid-bij-bouw-krimbrug (дата обращения: 30.07.2024).
22. Bulgaria arrests 12 people for violating EU sanctions on exports to Russia // AP News. 03.10.2023. Режим доступа: https://apnews.com/article/bulgaria-russia-ukraine-sanctions-illegal-export-c22833aa43a8c44326864541a1d407c5 (дата обращения: 31.07.2024).
23. В Дании возбудили 12 дел о нарушении антироссийских санкций // РБК. 26.10.2022. Режим доступа: https://www.rbc.ru/politics/26/10/2022/63595c989a7947493b92da97 (дата обращения: 31.07.2024)
24. Estonia detains entrepreneurs suspected of violating sanctions on Russia // TVP World. 14.09.2023. Режим доступа: https://tvpworld.com/72711094/estonia-detains-entrepreneurs-suspected-of-violating-sanctions-on-russia (дата обращения: 31.07.2024).
25. Хельсинкская компания подозревается в нарушении антироссийских санкций // YLE. 01.09.2023. Режим доступа: https://yle.fi/a/74-20048113 (дата обращения: 31.07.2024).
26. Мужчина, обвиняемый в шпионаже в Швеции, организовал поставку подсанкционных товаров в Россию через финские фирмы // YLE. 31.08.2023. Режим доступа: https://yle.fi/a/74-20048009 (дата обращения: 30.07.2024)
27. Space company investigated over alleged Russian ties // Euractiv. 15.03.2023. Режим доступа: https://www.euractiv.com/section/politics/short_news/space-company-investigated-over-alleged-russian-ties/ (дата обращения: 30.07.2024).
28. France is investigating suspected smuggling to China and Russia of advanced chip technology // AP News. 27.07.2023. Режим доступа: https://apnews.com/article/france-china-russia-chip-technology-smuggling-66a8a4edcaf7137e109a16d6d300cd94 (дата обращения: 30.07.2024).
29. Polish state firm investigated over parts used in Iranian drones // Reuters. 18.07.2024. Режим доступа: https://www.reuters.com/world/europe/polish-state-firm-investigated-over-parts-used-iranian-drones-radio-zet-reports-2024-07-18/ (дата обращения: 30.07.2024)
30. Swiss prosecutors reportedly probing Russia sanctions breaches // SWI swissinfo. 13.02.2024. Режим доступа: https://www.swissinfo.ch/eng/multinational-companies/swiss-prosecutors-reportedly-probing-russia-sanctions-breaches/72527163 (дата обращения: 30.07.2024).
31. В Чехии впервые осудили местного жителя за нарушение антироссийских санкций // Radio Prague International. 13.07.2024. Режим доступа: https://ruski.radio.cz/v-chehii-vpervye-osudili-mestnogo-zhitelya-za-narushenie-antirossiyskih-sankciy-8822704 (дата обращения: 30.07.2024).
32. Suspected Russian Intelligence Operative Extradited from Estonia to Face Charges Related to Providing American-Made Electronics and Ammunition to Russian Military // US Department of Justice. 14.07.2023. Режим доступа: https://www.justice.gov/usao-edny/pr/suspected-russian-intelligence-operative-extradited-estonia-face-charges-related (дата обращения: 31.07.2024).
33. Directive (EU) 2024/1226 of the European Parliament and of the Council of 24 April 2024 on the definition of criminal offences and penalties for the violation of Union restrictive measures and amending Directive (EU) 2018/1673 // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401226 (дата обращения: 29.05.2024).