Вторичные санкции превратились в один из ключевых политических рисков для зарубежных партнеров российского бизнеса. Внимание к ним существенно выросло после начала специальной военной операции и применения масштабных экономических санкций против России со стороны США и других западных стран. Россия быстро адаптировалась к ограничительным мерам, выстроив новую систему отношений с государствами и объединениями «глобального большинства», которые к западным санкциям не присоединились.
Однако бизнес из неприсоединившихся стран по-прежнему уязвим. В частности, доллар США остается значимым средством международных расчетов. Производственные цепочки и цепочки поставок включают в себя множество технологий, компонентов и производственных элементов западных стран. Точечные финансовые или торговые санкции в отношении отдельных компаний из дружественных России юрисдикций могут нанести непоправимый ущерб их бизнесу. Подобный риск вторичных санкций нередко заставляет компании из незападных стран уклоняться от сотрудничества с российскими партнерами. В то же время само понятие вторичных санкций выглядит размытым. Оно приобрело не только и даже не столько правовой или политический, сколько психологический характер. Для адекватного контроля риска вторичных санкций требуется понимание того, что именно они собой представляют и как именно они применяются. Особенно это касается США, которые наиболее активно применяют вторичные санкции.
Проблема начинается с отсутствия четкого правового определения понятия вторичных санкций. В нормативных правовых актах США, ЕС, Великобритании и других инициаторов санкций оно отсутствует. Термин можно найти в лексиконе американских регуляторов, например в выступлениях в Конгрессе или в ответах на часто задаваемые вопросы. Но упомянуть понятие — не означает объяснить его. Определение можно сформулировать аналитически, исходя из практики применения данных ограничительных мер и ее отличий от практики применения иных видов ограничений. Вторичные санкции, как правило, представляют собой ограничительные меры в отношении лиц из третьих стран, которые взаимодействуют со страной или лицами, уже находящимися под санкциями, или участвуют в их обходе. Соответственно, первичными являются те санкции, которые применяются в отношении лиц в юрисдикции страны-мишени, например России. Вторичные санкции обычно вводятся в форме блокирующих финансовых санкций. Они применяются против отдельных физических или юридических лиц, то есть являются таргетированными. Блокирующие санкции предполагают заморозку активов данных лиц и запрет практически на все транзакции с ними.
Вторичные санкции отличаются от мер административного и уголовного преследования за нарушение режима санкций. Такие меры могут использоваться странами-инициаторами только в своей юрисдикции, даже если она понимается предельно широко. Так, например, Минфин США рассматривает расчеты в американских долларах как заход в юрисдикцию США. Однако в случаях, когда с юрисдикцией страны-инициатора нет даже косвенной связи, вторичные санкции остаются единственным инструментом наказания тех, кто сотрудничает с российским партнерами, находящимися под ранее введенными санкциями [1].
Отталкиваясь от данного определения, в нормативных правовых документах США по санкциям выделяется ряд механизмов ограничительных мер, которые можно классифицировать как вторичные. Среди них, например, положения исполнительного указа президента США № 14114 от 22 декабря 2023 г. Он дает полномочия Минфину США вводить блокирующие и иные санкции в отношении зарубежных финансовых институтов, которые осуществляют сделки, связанные с российским ВПК и отдельными товарами двойного назначения. К их числу можно отнести и отдельные положения статьи 1 исполнительного указа 14024 от 15 апреля 2021 г. В частности, блокирующие санкции могут быть введены против любых лиц, в том числе из третьих стран, взаимодействующих с отдельными секторами российской экономики — финансовым, горнодобывающим, строительным секторами, электронной промышленностью и другими. Основанием для санкций может быть попытка обхода ранее введенных ограничений, связь с ранее заблокированным лицом, действие в его интересах и прочее. Подобные нормы содержатся и в иных исполнительных указах (например, 13661 и 13662) и федеральных законах (например, статья 231 Акта о борьбе с противниками Америки посредствам санкций).
После начала российской специальной военной операции США активно используют вторичные санкции против российских партнеров в третьих странах. В 2022 году Минфин США ввел их против 76 зарубежных юридических лиц, в 2023 году — уже 235, а за восемь месяцев 2024 года — 278. Иными словами, темпы введения вторичных санкций нарастают.
23 августа 2024 г. был введен очередной пакет санкций США. Под блокирующие санкции попали 95 компаний из третьих стран. Из них почти половина — из Китая (45 компаний). Заметна доля компаний из ОАЭ (15) и Турции (12). В 72 случаях из 95, то есть в подавляющем большинстве, попадание под вторичные санкции произошло по основаниям поставок в Россию электроники, промышленных товаров и оборудования. В семи случаях санкции вводились в отношении транспортных и логистических компаний за поставки в Россию. В шести случаях — за операции с драгметаллами российского происхождения. В четырех случаях — за поставки в интересах ВПК России, в том числе беспилотных летательных аппаратов. В трех случаях — за оказание консультационных услуг и связи с подсанкционными российскими лицами. В двух случаях — за операции со сжиженным газом и поставки оборудования для сжижения газа. В одном случае — за операции в добывающем секторе.
Срез 23 августа в целом соответствует закономерностям введения вторичных санкций с марта 2022 г. по июль 2024 г. За этот период автором зафиксировано 511 случаев попадания под вторичные санкции. Из них на китайские компании приходится 107 случаев, на компании из ОАЭ — 74, а из Турции — 66. В двухлетнем периоде также выделяются компании с Кипра — 52 единицы, тогда как в волне санкций 23 августа 2024 г. их всего две. Поставки электроники и промышленного оборудования — ключевая причина введения вторичных санкций: 252 случая из 511. Далее — связь с подсанкционными лицами (188 случаев). Интересно, что компании из стран постсоветского пространства относительно редко попадают под вторичные санкции. Это может быть связано как с отсутствием интересных для России производств, так и с особенностями финансовой инфраструктуры — финансовых хабов, аналогичных ОАЭ, на постсоветском пространстве нет. Вместе с тем заметное число компаний, попавших под вторичные санкции, базируется в недружественных странах — Германии, Великобритании, Швейцарии, на Кипре и других. Такая закономерность связана с тем, что данные компании используются в качестве посредников для поставок в Россию. В целом вторичные санкции обычно вводятся против небольших компаний, хотя далеко не все из них являются фирмами-однодневками [2].
Наконец, еще одна закономерность. Пока отсутствует практика введения вторичных санкций в отношении финансовых институтов. Однако появление правового механизма таких санкций, в том числе упомянутого исполнительного указа президента США № 14114, существенно увеличило опасения в банковском сообществе Китая и других дружественных стран. Это выражается в задержках и возврате платежей, росте стоимости транзакций. Задача создания безопасных инструментов финансовых транзакций с дружественными странами остается на повестке дня для России и ее партнеров.
Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».
1. Такая трактовка вторичных санкций дается в следующих работах:
Тимофеев И.Н. Вторичные санкции США на российском направлении: опыт эмпирического анализа // Сравнительная политика, Т. 15, № 1, 2024, c. 95–114. Geranmayeh E. and Rapnoul M. Meeting the Challenge of Secondary Sanctions. European Council on Foreign Relations Report, June, 2019. Meyer J. Second Thoughts on Secondary Sanctions // Penn Carey Law: Legal Scholarship Repository, 30 (3), 2014, pp. 905–968. Ruys T. and Ryngaert C. Secondary Sanctions: A Weapon out of Control? The International Legality of, and European Responses to, U.S. Secondary Sanctions // The British Yearbook of International Law, 89, 2020.
2. Тимофеев. Op. cit.