По сложившейся дипломатической процедуре во вторник третьей недели сентября начал свою деятельность самый представительный орган мировой дипломатии — Генеральная Ассамблея ООН. Стартовав под председательством бывшего премьер-министра Камеруна (2009–2019), много лет исполняющего обязанности посла страны и дуайена дипломатического корпуса в Канаде Филемона Янга, 79-я сессия ГА не просто приковала внимание всех глобальных и национальных СМИ к Нью-Йорку, но и сделала здание на Ист-Ривер в восточной части Манхэттена местом проведения одних из крупнейших по числу участников дипломатических встреч этого десятилетия — Саммита будущего и следовавшей за ним недели высокого уровня. К своему восьмидесятилетнему юбилею, который будет активно праздноваться в грядущем 2025 г., Организация подходит с весьма неоднозначными промежуточными итогами, каждый из которых сторонники и противники ООН стремятся интерпретировать в свою пользу. Так в каком же действительно состоянии находится наш дипломатический юбиляр?
Аргументы «За»
Самый универсальный институт многосторонней дипломатии
В современной архитектуре мирового порядка Организация Объединенных Наций занимает поистине уникальное место. Выполняя функцию центрального координатора мировых политических процессов, она остается наиболее универсальным институтом многосторонней дипломатии как по числу участников, так и по кругу обсуждаемых проблем. В силу того факта, что Организация объединяет все 193 существующие с точки зрения международного права государства, само вхождение в ООН выступает в качестве финальной стадии обретения государственности и правосубъектности в международных отношениях. В условиях, когда политическая карта мира продолжает меняться буквально на наших глазах, абсолютное любое новообразованное государство стремится добиться признания от уже существующих участников мирового сообщества не просто посредством установления с ними дипломатических отношений, но и вхождением в ООН в качестве полноправного члена. Об этом свидетельствуют как недавняя «история успеха» в виде обретения независимости Южным Суданом в 2011 г., так и продолжающаяся борьба за свою суверенность так называемых частично признанных государств — Палестины, Косово, Абхазии, Южной Осетии, Западной Сахары и др.
Ее универсальный характер подтверждается еще и тем обстоятельством, что изначально созданные для предотвращения Третьей мировой войны как крупномасштабного военного конфликта между крупными державами, часть из которых стали ядерными (задача, которую с рядом оговорок удалось выполнить), сегодня площадки ООН стали местом обсуждения практически всего, что относится к деятельности человека, — от вопросов контроля над вооружениями или содействия международному развитию до проблем изменения климата или борьбы с пандемиями.
Одна из наиболее удобных площадок для дипломатического взаимодействия
Штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке, Женеве, Вене и других дипломатических столицах выбирают для проведения крупных конференций не только благодаря сложившейся репутации, но и в силу так называемой «двойственной природы» Организации. При сохранении ее межправительственного характера как площадки для взаимодействия государств отличительной чертой внутренней структуры ООН остается наличие Секретариата, то есть целого класса международных чиновников, которые, действуя не в национальном качестве, а от имени всего мирового сообщества, призваны создавать необходимые протокольные и информационно-аналитические условия для наиболее эффективного взаимодействия между всеми странами-членами.
Если обратиться к размещенной на официальном сайте органиграмме ООН, может сложиться иллюзия монструозности и неповоротливости ее бюрократической машины, однако, как показывает практика, само наличие такого универсального инструмента позволяет значительно сокращать всевозможные издержки (политические, финансовые, транспортно-логистические и пр.), связанные с организацией и проведением встреч в более узких форматах в других географических локациях. В конце концов, единовременное нахождение в одном и том же месте большого числа глав государств, правительств, министров иностранных дел, их заместителей, руководителей международных организаций позволяет не только провести общие многосторонние прения, но и бесчисленное количество дискуссий «на полях». Так, например, за несколько дней работы делегации РФ в Нью-Йорке только министр иностранных дел РФ С.В. Лавров, помимо выступления на общеполитической дискуссии на Генеральной Ассамблее, заседании Совета Безопасности по ситуации на Ближнем Востоке и пресс-конференции для СМИ по итогам недели высокого уровня, провел семь многосторонних и 28 двусторонних встреч.
Кодификация международного права как развитие договорной системы международных отношений
Ввиду того, что международные отношения вынужденно развиваются в условиях хаоса, кодификация международного права в рамках ООН создает необходимые условия для развития договорной системы международных отношений. По сути, Устав Организации — не просто общий свод правил межгосударственного взаимодействия, а самое настоящее ядро международного права, от которого зависят все остальные документы глобального, регионального и двустороннего уровней регулирования.
Не менее важным для создания общей «системы координат» мировой дипломатии является практика вынесения Советом Безопасности ООН юридически обязывающих решений, в связи с чем краеугольным камнем работы в этом одном из ключевых уставных органов остается право вето, позволяющее добиваться максимально сбалансированных консенсусных решений, учитывать и примерять диаметрально противоположные позиции по обсуждаемой проблематике.
Аргументы «Против»
«Паралич» Совета Безопасности ООН
Обратной стороной наличия механизма вето выступает своеобразный «паралич» Совета Безопасности ООН, когда отдельно взятый член или группа государств применяют его для блокирования того или иного решения. За всю историю существования Совета Безопасности группа постоянных членов обращалась к этому «последнему доводу» 308 раз, причем основные баталии, как правило, проходили по линии Россия и Китай против США, Великобритании и Франции. В связи с этим постоянно поднимается вопрос о лишении этого права отдельно взятого постоянного члена Совета Безопасности, причем наиболее часто объектами критики становились лидеры по количеству примененных вето — Россия и США. Перманентно возникающий «паралич» СБ ООН во многом объясняет то, почему механизмы политико-дипломатического урегулирования растущего числа крупнейших региональных кризисов государства стремятся разработать на других дипломатических площадках.
Неоднозначность реформы ООН
Когда заходит речь о претворении в жизнь различных структурных изменений, многие наблюдатели ошибочно воспринимают реформу ООН как некую единоразовую акцию, инициированную конкретным генеральным секретарем или национальным лидером, обладающим достаточным политическим весом в мировом сообществе для запуска столь грандиозного проекта. На самом деле, это — длительный процесс, который не просто направлен на адаптацию Организации к постоянно меняющимся реалиям мировой политики, но и развивающийся с самого первого дня существования ООН. Так, в 1945 г. Объединенные Нации насчитывали 51 государство, которые учредили основные «уставные» органы — Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по опеке, Международный суд и Секретариат. Сегодня Генеральная Ассамблея насчитывает 193 участника, а органиграмма ООН объединяет гигантское количество различных дочерних учреждений, комитетов, комиссий и даже организации, связанные с ООН. Изначально в работе Совета Безопасности принимало участие шесть непостоянных членов, а уже после поправок 1963 г. их число выросло до десяти. Наконец, изначально Китай представляло тайваньское правительство, но после знаменитой «пинг-понговой» дипломатии Генри Киссинджера в 1970-х гг. его место заняла КНР как основное легитимно признанное правительство материкового Китая.
Тем не менее в нынешних условиях реформа ООН в целом и Совета Безопасности в частности становится еще более сложным процессом, поскольку она предполагает поиск отсутствующего консенсуса у подавляющего большинства государств, в том числе по вопросам новых членов и условиям их будущего участия. В частности, на роль постоянных членов претендуют страны так называемой «Группы четырех», каждая из которых имеет свои аргументы в пользу своего участия в СБ: Япония как один из главных спонсоров консолидированного бюджета ООН, Индия как демографически крупнейшее государство современного мира, Германия как экономический локомотив объединенной Европы, а Бразилия как консолидированный представитель Латинской Америки. Однако, помимо особой позиции любого из постоянных членов Совета Безопасности (когда Китай может «заветировать» Индию и Японию, а Россия — Германию), против членства всей группы и отдельных ее членов выступает группа «Объединившихся ради консенсуса», насчитывающая, по разным оценкам, от 12 до 75 государств. В результате против членства Японии активно выступают Южная Корея и другие страны Азии, против Индии — Пакистан и другие страны Южной Азии, против Германии — Италия, Испания, Канада и даже Турция, против Бразилии — Аргентина, Мексика, Коста-Рика и многие другие испаноязычные государства Латинской Америки. Наконец, несмотря на наличие «Консенсуса Эзулвини» о предоставлении мест в СБ ООН представителям Африки, ни у стран региона, ни у мирового сообщества нет понимания, кто именно должен занять это место, — ЮАР, Нигерия, Египет или любое другое государство континента. Наконец, нет консенсуса, в какой категории производить расширение: предоставить всем «право вето», как на уровне постоянных членов, или пойти по пути увеличения срока пребывания в статусе «непостоянных».
«Приватизация» ООН странами коллективного Запада
Несмотря на то, что при создании ООН СССР согласился с размещением штаб-квартир Организации в городах стран «капиталистического блока» — Нью-Йорке (США), Женеве (Швейцария), Вене (Австрия), поскольку тем самым эти государства не смогли бы игнорировать эти институты, осуществляя действия в обход ООН, сегодня все более зримой становится проблема «приватизации» деятельности ООН США и их союзниками. Так, например, Вашингтон из года в год пользуются положением принимающей страны для невыдачи виз отдельным дипломатам (что неоднократно сказывалось на работе российской делегации) или же буквально запугивают работающих в Нью-Йорке дипломатов, чиня им различные бытовые трудности. Наконец, для любого, кто проходил собеседования на любую позицию в Секретариат ООН, не будет секретом, что многие назначения внимательно мониторятся властями принимающей стороны, что делает крайне затруднительным рекрутинг в систему представителей различных «подсанкционных» стран. Как результат, многие международные чиновники, чья миссия состоит в том, чтобы сохранять беспристрастность и действовать от имени всего мирового сообщества, зачастую вынуждены идти «в кильватере» тех государств, на территории которых они вынуждены работать.
Будущее ООН
Итоговое отмежевание российской делегации от принятого по итогам Саммита Пакта будущего и двух приложений к документу — Глобального цифрового договора и Декларации для будущих поколений — свидетельствует о серьезных глубинных процессах, происходящих в Организации. Во-первых, несмотря на декларируемый межправительственный характер взаимодействия внутри ООН, продолжаются попытки уравнивания правового положения государств-членов с неправительственными субъектами международного взаимодействия (например, крупными западными неправительственными организациями или ТНК). Во-вторых, все больше вопросов возникает к постулируемой в Статье 100 Устава ООН беспристрастности членов Секретариата, которые все чаще демонстрирует ангажированные подходы в интересах отдельных групп государств в решении тех или иных глобальных и региональных проблем. Наконец, существует реальная угроза того, что ООН, призванная быть центром согласования действий наций, и дальше будет оказываться на периферии мировой дипломатии, становясь пассивным наблюдателем при разрешении наиболее сложных конфликтов современности: поиска формулы урегулирования украинского кризиса, создания правовых рамок для противостояния Израиля и Ирана, решения проблемы сохранения иностранного присутствия в Сирии, выхода из политического тупика в гражданской войне в Ливии, противодействия эскалации напряженности конфликта в Йемене, укрепления суверенитета и содействия национальному примирению в Ираке и Афганистане, недопущения ухудшения ситуации на Корейском полуострове или вокруг СВПД по иранской ядерной программе, урегулирования кипрской или косовской проблем, развития процесса миростроительства в Колумбии, недопущения деградации ситуации на Гаити, в Боснии и Герцеговине, Мьянме, а также различных «горячих точках» Африки. Ярким свидетельством стало решение Израиля объявить Генерального секретаря Антониу Гутерриша «персоной нон грата», что создает весьма опасный прецедент для усилий Организации по поддержанию всеобщего мира и безопасности.