Тактика скрытого «шантажа» и давления на бывшую метрополию, которая начала интенсивно применяться текущим гренландским правительством после выборов в автономный парламент в апреле 2021 г., приносит Гренландии все большие политические успехи и в то же время создает растущее напряжение в отношениях с Данией.
Так, уже на первом заседании контактного комитета по вопросам внешней и оборонной политики и безопасности Дании, Гренландии и Фарерских островов, которое проходило 7–9 июня 2022 г. в фарерском Торсхавне, двум автономиям удалось закрепить в итоговом заявлении положение о том, что работа над общей арктической стратегией для всего Содружества начнется лишь после того, как автономные власти подготовят собственные стратегические документы. Фарерские острова представили обновленную арктическую стратегию в октябре 2022 г. на ежегодной ассамблее форума «Арктический круг» в Рейкьявике. Гренландия же со значительным опозданием, которое вызвало существенное недовольство Дании и сомнения в наличии у гренландской стороны цельного видения развития Арктики и необходимых компетенций, в феврале 2024 г. опубликовала более общую внешнеполитическую стратегию на период 2024–2033 гг., которая по своему содержанию выходит за пределы Арктического региона. Этот документ стал важной вехой во внешнеполитических связях Гренландии и обозначил ее преимущественную ориентацию на развитие отношений с США и Канадой по сравнению с принадлежностью к пространству «северного сотрудничества», которое в стратегии явно ушло на второй план. Особенно показательна в этом плане идея Гренландии создать Арктический североамериканский форум, где могли бы сотрудничать члены правительств и парламентов штата Аляски и арктических территорий канадской федерации. Кроме того, в начале сентября 2024 г. член парламента Дании от Гренландии предложила отменить обязательный перевод всех дебатов и документов в гренландском парламенте на датский язык, сделав его опциональным и зависящим от конкретных запросов со стороны журналистов, политиков и населения. Это предложение направлено на то, чтобы предоставить гренландскому языку более привилегированный статус по сравнению с датским.
В целом в конце 2023 г. и на протяжении 2024 г. стремление североевропейских автономий — Гренландии, Фарерских и Аландских островов — добиться больших прав в Северном совете и Совете министров северных стран стало более ярко выраженным. В апреле 2024 г. комментарий шведского министра по вопросам северного сотрудничества Джессики Росволл о том, что полноценное и самостоятельное членство Фарерских островов в Северном совете невозможно, вызвал крайне негативную реакцию со стороны автономии и, по-видимому, отчасти сблизил позиции как сторонников независимости, так и сохранения Содружества. Ведущие политические силы осознали, что статус Фарерских островов должен быть пересмотрен или найдено какое-то иное решение, которое позволит автономии наконец обрести отдельное от Дании членство в международных организациях. Цель стать самостоятельным членом ВТО, Северного совета, ЕАСТ и других международных организаций фарерское правительство поставило еще в 2015 г., а дискуссии о пределах возможностей Фарерских островов заключать собственные международные договоры велись еще с начала 2000-х гг. Стандартным ответом Копенгагена на вопрос о возможности Фарер независимо участвовать в работе международных организаций было указание на ее несовместимость с конституцией Дании, хотя правительство регулярно заявляло о понимании важности для фарерской автономии членства в ВТО и готовности «изучить практические и юридические возможности» такого шага в «конституционных рамках». Характерной особенностью отношений Дании с Гренландией и Фарерскими островами является то, что наибольшие противоречия возникают именно по поводу внешнего измерения автономных полномочий, возможности налаживать самостоятельные внешнеполитические контакты и связи, в то время как степень самостоятельности последних в управлении внутренними делами и потенциальные возможности ее расширения по сути уже максимально широки.
В начале мая 2024 г. Фарерские острова поддержали решение главы гренландского правительства М. Эгеде прекратить личное участие в работе Северного совета и Совета министров северных стран в ответ на действия Швеции, которая отказалась приглашать представителей автономий на встречу премьер-министров пяти стран Северной Европы в мае 2024 г. Солидарность с действиями Гренландии тогда проявила и автономная территория Финляндия — Аландские острова, министр по вопросам северного сотрудничества которых Анника Хамбрудд призвала шведское правительство изменить свой подход и все же позволить автономиям принять участие в майской встрече, но безуспешно. К началу осени 2024 г. решение проблемы о более равноправном и справедливом участии Гренландии и других автономных территорий в северном сотрудничестве так и не было найдено.
Ранее, в июле 2023 г., уже складывалась схожая ситуация, когда ни Фареры, ни Гренландия не были приглашены на встречу глав стран Северной Европы с президентом США, что вызвало критику и протест с их стороны, поэтому вероятно, что напряжение в этом вопросе продолжит расти. Ситуация осложняется и тем, что в 2026 г. председательство в Совете министров северных стран должно перейти к Дании, которая обычно осуществляла его совместно с Гренландией и Фарерскими островами. Глава гренландского правительства М. Эгеде в конце августа 2024 г. уже заявил, что в случае победы на выборах в 2025 г. и отсутствия значимых изменений не будет принимать участие в работе институтов северного сотрудничества. Главной причиной недовольства Гренландии и Фарер является сохраняющаяся практика Швеции и Норвегии в отличие от других трех стран проводить раздельные встречи и заседания на уровне глав государств и правительств в формате «северной пятерки» (Nordic 5, N5) и «северной восьмерки» (Nordic 8, N8). Риски «гренландского бойкота» могут возрасти еще больше, если из личного решения М. Эгеде он превратится в общую тактику поведения гренландских министров и партий и будет поддержан фарерскими политиками, которые уже четыре раза пытались добиться полноценного членства в Северном совете.
Вероятно, опасаясь таких рисков, с примирительным трехдневным визитом в Гренландию 23 сентября 2024 г. отправились нынешний исландский председатель Северного совета Брюндис Харальдсдоттир и вице-председатель, гренландка Дорис Йенсен, которые подчеркивают, что решение не приглашать представителей автономии на майскую встречу было принято премьер-министром Швеции, а не всем Северным советом. Кроме того, Б. Харальдсдоттир проявляет большое понимание к гренландской позиции и, учитывая, что обсуждение арктических вопросов стало устойчивой частью работы Арктического совета, еще раз отметила уникальное положение Гренландии как, возможно, «самой арктической среди нас всех». Она также поддерживает внесение изменений в Хельсинкское соглашение 1962 г., согласно которому трем автономиям (Гренландии, Фарерским и Аландским островам) должен быть предоставлен равный статус в структурах северного сотрудничества наряду с пятью нынешними государствами-членами. Предлагаемые изменения будут обсуждаться на сессии Северного совета в Рейкьявике в октябре 2024 г., где участие Гренландии и намерена добиться исландская сторона.
Гренландия и Фареры добились желаемого?
Гренландские и фарерские амбиции по обретению самостоятельного голоса в мировой политике получили продолжение на ежегодной встрече трех глав Содружества, которая была совмещена с четвертым по счету заседанием контактного комитета и прошла 26–27 августа 2024 г. в датском Ольборге. Ранее такие заседания были проведены в июне 2022 г., июне 2023 г. и январе 2024 г. На пресс-конференции по ее итогам премьер-министр Дании Метте Фредериксен к удивлению многих заявила о готовности пойти навстречу желанию Гренландии назначать «арктического посла», который бы понимал гренландскую специфику и имел как можно более тесные узы с арктической автономией Дании. Позднее, 30 августа 2024 г., на сайте автономного правительства было опубликовано заявление министра иностранных дел Вивиан Мотцфельдт, где она конкретизировала, что представитель Гренландии в рамках грядущего председательства Дании в Арктическом совете, которое по плану начнется в мае 2025 г. и продлится до 2027 г., должен занять пост главы Комитета старших должностных лиц, в настоящее время занимаемый норвежцем Мортеном Хёглундом, выступающим за сохранение этого института арктического сотрудничества. При этом на сайте Арктического совета старшим должностным лицом Дании по-прежнему остается Тобиас Рехфельдт, ранее посол Дании в ЮАР и ряде других африканских стран, который занял пост главы департамента Арктики и Северной Америки МИД Дании 1 сентября 2023 г.
При этом В. Мотцфельдт настаивает, что представитель Гренландии должен находиться именно на территории самой Гренландии и исходить преимущественно из ее интересов, напрямую не подчиняясь датскому МИД. Она вновь указала на то, что Гренландия в силу своего положения как единственной части Датского содружества, которая непосредственно находится в Арктике, имеет несомненное право получить ведущую роль во время приближающегося председательства в Арктическом совете. По всей видимости, распределение ролей между тремя частями Содружества, как и практическая и финансовая организация работы Дании во время будущего председательства, еще в процессе подготовки. Так, продолжает функционировать специальная датско-гренландская рабочая группа по координации действий и обязанностей в Арктическом совете, созданная в декабре 2023 г. Вместе с тем для Дании тщательная организация программы и работы будущего председательства представляется крайне важной, так как c декабря 2020 г. и по сей день она остается единственной арктической страной, которая не имеет действующей обновленной арктической стратегии. Кроме того, Копенгагену необходимо продемонстрировать и внутреннее единство страны в арктических вопросах.
Можно предположить, что во время датского председательства представитель Гренландии займет место главы Комитета старших должностных лиц, а Т. Рехфельдт продолжит выполнять функции старшего должностного лица Дании в Арктическом совете. Во время текущего председательства происходит схожее разделение полномочий между норвежскими представителями: Мортен Хёглунд, ранее с октября 2021 г. по май 2023 г. занимавший должность старшего должностного лица, с переходом председательства к Норвегии возглавил Комитет старших должностных лиц, а новым старшим должностным лицом с августа 2023 г. стала дипломат Сольвейг Россебё, ранее работавшая в посольстве Норвегии в России. Но как именно будет выглядеть разделение полномочий между Данией и Гренландией уже после окончания датского председательства, сказать сложно.
Главный вопрос в том, хватит ли у Гренландии ресурсов взять на себя такую амбициозную задачу в сложное для Арктического совета время? Это касается как практических организационных вопросов с размещением делегаций и подготовкой собраний и встреч, так и наличия достаточного количества квалифицированных кадров. В самой Гренландии в министерстве иностранных дел работает около 13 сотрудников и еще десять — в зарубежных представительствах автономии, в то время как в датском МИД 27 дипломатов включено в структуру одного лишь Департамента Арктики и Северной Америки.
Гренландия, согласно стратегии 2024 г., указывает на то, что более активное привлечение коренных народов к работе Арктического совета будет способствовать сохранению мира и стабильности в регионе, а нынешнее их участие делает Совет уникальным по сравнению с другими международными форумами и форматами сотрудничества. То, что председателем Комитета старших должностных лица может оказаться представитель инуитов, а не карьерный датский дипломат, уже само по себе вызывает интерес, особенно если гренландским дипломатам удастся отстоять и определенную степень самостоятельности в организационном и практическом плане от датского МИД. В этой связи председательница Циркумполярного совета инуитов Сара Олсвиг, ранее лидер партии «Инуит Атакатигиит», в сентябре 2024 г. отметила, что Гренландии в сотрудничестве с Данией и Фарерскими островами необходимо представить конкретную и тщательно проработанную программу председательства и его задач в кризисный период. Также любопытно, что С. Ольсвиг заявила, что деятельность в шести рабочих группах Арктического совета «идет полным ходом» и что Совет «постепенно возобновил работу», то есть его деятельность больше не приостановлена.
Пожалуй, еще более неожиданным итогом августовской встречи стало совместное датско-фарерское решение впервые воспользоваться одним из положений Закона о самоуправлении 1948 г. и создать специальную комиссию из четырех членов с целью решить вопрос о возможном самостоятельном членстве Фарерских островов в ВТО. В случае, если эту проблему не удастся разрешить в рамках комитета, то она перейдет на рассмотрение трем судьям, назначаемым из Верховного суда Дании. Этот шаг вкупе с возможностью для Гренландии назначить собственного представителя на пост председателя Комитета старших должностных лиц Арктического совета можно считать кульминацией курса М. Фредериксен, которая с 2019 г., еще будучи в оппозиции, выступала за расширение внешнеполитических полномочий Гренландии и Фарерских островов.
От решения этого фареро-датского спора будет зависеть и потенциальное членство автономий в других международных организациях, к примеру, Международной китобойной комиссии. Так как Гренландия и Фареры в отличие от Дании сохраняют китобойный промысел, для них самостоятельное участие в этой организации более, чем актуально, особенно учитывая, что чуть более половины ловли китов до сих приходится именно на Северную Атлантику. Сложностей в этом вопросе добавило и задержание 21 июля 2024 г. в Гренландии фарерского экоактивиста Поуля Ватсона, выдачи которого требует Япония.
Грядущие гренландские выборы 2025 г.
В апреле 2025 г., перед ожидаемой передачей председательства в Арктическом совете от Норвегии к Дании, в Гренландии по плану должны пройти выборы в автономный парламент — Инатсисартут. В целом период с апреля 2021 г., когда в Гренландии состоялись досрочные парламентские выборы, до настоящего времени был весьма насыщенным, и Муте Эгеде, нынешнему главе гренландского правительства, удалось достигнуть значительных политических успехов. В первую очередь Гренландия добилась в 2021 г. создания особого контактного комитета по вопросам внешней политики, обороны и безопасности, а также учета своих интересов в официальных документах оборонного планирования Дании. Кроме того, как Фареры, так и Гренландия увязали принятие общей арктической стратегии Дании с необходимостью сначала разработать собственные стратегии автономных территорий, что поставило Копенгаген в уязвимое и зависимое положение. Наконец, официальный визит главы Европейской комиссии в Гренландию и на Фарерские острова, открытие представительства ЕС в Гренландии, подписание меморандума о взаимопонимании между ЕС и фарерским правительством в области научных исследований и обещание Урсулы фон дер Ляйен начать пересмотр торгового соглашения между ЕС и Фарерами в марте 2024 г. говорят о том, что значение этих датских автономий во внешнеполитических приоритетах ЕС существенно возросло. Во время председательства Дании в ЕС в 2025 г. Фареры и Гренландия намерены и дальше укреплять собственные связи с ЕС, которые заметно активизировались в начале 2020-х гг.
В вопросах гренландской идентичности и культуры стоит отметить такие достижения, как публикация в апреле 2023 г. проекта конституции независимой Гренландии, предусматривающей возможность заключения соглашения о свободной ассоциации, разрешение произносить речи на гренландском и фарерском языках в Фолькетинге, которое было одобрено в сентябре 2023 г., а также учреждение в 2022–2024 гг. исторических комиссий по исследованию болезненных вопросов колониального прошлого датско-гренландский отношений, которые нынешнее правительство Гренландии может записать себе в актив. Принципиальное соглашение о решении учредить историческую комиссию по датско-гренландским отношениям после 1945 г. было достигнуто в июне 2022 г., примерный круг задач и рассматриваемых комиссией вопросов был согласован в июне 2023 г., а руководство комиссии назначено в феврале 2024 г. Пожалуй, в настоящий момент это наиболее крупный исторический проект по исследованию современных датско-гренландских отношений, на его работу отведено пять лет и финансирование в размере 45 млн датских крон. Вопрос лишь в том, будет ли эта комиссия способствовать примирению между Данией и Гренландией и укрепит Содружество либо углубит уже существующие противоречия, учитывая широкое и пространное описание ее задач и то, что уже на этапе назначения руководства комиссии между Данией и Гренландией возникли разногласия: гренландская сторона сочла, что изначально выбранный глава комиссии недостаточно знал специфику гренландского общества и культуры. Другую, более тематически узкую, комиссию, посвященную вопросу незаконной контрацепции гренландских женщин в 1960–1991 гг., Дания и Гренландия договорились создать в сентябре 2022 г., в мае 2023 г. был определен ее экспертный состав и задачи, а в июне 2024 г. опубликован промежуточный доклад. Ожидается, что итоговые результаты работы комиссии будут опубликованы в мае 2025 г. и могут войти в более общий и обширный доклад об историческом прошлом Дании и Гренландии. Таким образом, в вопросах истории и политики нынешнему правительству Гренландии за 2021 – 2024 гг. удалось добиться пересмотра многих устоявшихся практик и концепций, до этого казавшихся незыблемыми.
Вместе с тем на экономическом направлении Гренландия в отличие от Фарерских островов по-прежнему не добилась значительного прогресса. Так, месторождение Tanbreez на юго-западном побережье Гренландии, которое после Кванефьельда, закрытого по итогам выборов в апреле 2021 г. из-за экологических протестов и опасений, связанных с добычей урановой руды, считалось вторым по значимости и потенциалу в плане редкоземельных элементов, до сих пор находится на стадии планировании и геологической оценки, хотя, согласно внутренним прогнозам компании, является крупнейшим месторождением редкоземельных элементов в мире. В целом опора Гренландии на добывающую промышленность как альтернативу рыболовству и двигатель будущей экономической независимости до сих пор себя не оправдала.
Даже относительно успешное рубиновое месторождение, которое начало разрабатываться еще в мае 2017 г., сначала временно прекратило работу в конце 2022 г., а в августе 2024 г. компания, владеющая им, заявила о реструктуризации с целью избежать банкротства, несмотря на высокий потенциал месторождения и уже осуществленные инвестиции в создание необходимой инфраструктуры. Дефицит местной квалифицированной рабочей силы, отсутствие развитой инфраструктуры, высокий износ оборудования в арктических условиях, необходимость государственных субсидий и сложные процедуры одобрения и экологической экспертизы остаются ахиллесовой пятой для гренландских промышленных проектов, даже когда ЕС и США проявляют интерес к поиску альтернативных поставщиков критически важного сырья. К сожалению, для нынешнего правительства Гренландии интерес крупных горнорудных корпораций к гренландским месторождениям до сих пор носит «точечный» характер. Среди небольших успехов в этой сфере можно отметить продолжающиеся геологические исследования ресурсного потенциала Гренландии, которые делают ее более привлекательной и «прозрачной» для возможных инвесторов. Так, в мае 2023 г. геологическая служба Дании и Гренландии опубликовала доклад о гренландских месторождениях полезных ископаемых, которые Европейская комиссия обозначила в качестве критических.
В этом контексте показательно, что после упомянутого мартовского визита главы Еврокомиссии в датские автономии, 16–18 сентября 2024 г. в Гренландии впервые с рабочим визитом находилась комиссар ЕС по международным партнерствам Ютта Урпилайнен, которая вновь подтвердила заинтересованность Брюсселя в сотрудничестве с Гренландией в области полезных ископаемых, в особенности редкоземельных элементов, для снижения зависимости от Китая. Товарный экспорт Гренландии, однако, по-прежнему на 98% состоит из морепродуктов, и уровень доходов от него крайне волатилен.
Сложности возникают и с развитием туризма — другого потенциального флагмана гренландской экономики. Так, в Гренландии 28 ноября 2024 г. планируется долгожданное открытие и завершение модернизации и расширения аэропорта в Нууке; аналогичное окончание расширения аэропорта в Илулиссате для организации международных рейсов ожидается в четвертом квартале 2026 г., а новый международный аэропорт в Какортоке по плану должен начать работу в начале 2026 г. При этом изначально, когда планы строительства и модернизации аэропортов Гренландии официально оформились в 2018–2019 гг., ожидалось, что строительство аэропорта в Какортоке завершится к 2021 г., а модернизированные аэропорты в Нууке и Илулиссате откроются примерно одновременно в 2023–2024 гг. Первоначальное решение о необходимости модернизации инфраструктуры воздушного транспорта гренландский парламент принял еще осенью 2015 г., но впоследствии между Данией, США и Гренландией возникли противоречия по поводу участия китайской компании в тендере по этому проекту. В качестве компромисса с Гренландией и под давлением США Дания приняла решения самостоятельно предоставить финансы для этой инфраструктурной программы, хотя это и вызвало протесты отдельных гренландских политиков, которые сочли, что датское участие увеличивает зависимость от Копенгагена. Так, партия «Налерак» в сентябре 2018 г. в ответ на заключение соглашения с Данией вышла из коалиционного правительства.
В сентябре 2024 г. аэропорт в Нууке не прошел контрольный тест на безопасность, поэтому действовавшее с середины августа ограничение на международные перелеты было продлено до октября 2024 г. Пока этот аэропорт не стал и частью общего европейского воздушного пространства, поэтому по прилету в Копенгаген для путешествия в другие страны ЕС пассажирам необходимо проходить повторную регистрацию, что, несмотря на заявления о сотрудничестве, указывает на то, что во многих практических аспектах Гренландия по-прежнему далека от европейской интеграции.
В то же время весной 2024 г. между двумя правящими партиями в Гренландии — «Инуит Атакатигиит» и «Сиумутом» — возникли разногласия по поводу того, как быстро автономия должна стремиться к получению независимости. Если представители «Сиумута» настаивают на том, чтобы как можно быстрее начать переговоры с правительством Дании в соответствии со Статьей 21 Закона об автономии Гренландии 2009 г. о будущей независимости и завершить их к 2028–2029 гг., то их «левые» оппоненты выступают за более тщательную подготовку такого шага и проведение предварительного консультативного референдума. Вполне вероятно, что эти противоречия повлияют и на итоги гренландских парламентских выборов в 2025 г.