Школа авторов «Учи учёного»
Прошло больше двух лет с начала бойкота, объявленного России другими странами «Арктической восьмёрки», но регион с большим экономическим потенциалом до сих пор не совершил поворот на Восток. Хотя Китай остаётся практически единственным партнёром России на Крайнем Севере, двустороннее сотрудничество в Арктике развивается медленно, ведь доверительные отношения Москвы и Пекина вовсе не означают полного совпадения взглядов по всем вопросам.
От забвения к изоляции
Российская Арктика прошла большой путь от «забвения» 1990-х гг. до второго территориального приоритета в Концепции внешней политики в 2023 году[1]. Сегодня регион занимает ключевое место как в бюджетном планировании, так и в отечественном информационном пространстве. «Фасад России» требует комплексного подхода, но для международного сотрудничества ключевая сфера – развитие логистики и транспортной инфраструктуры.
Большая часть внимания приходится на Северный морской путь (СМП) как перспективную водную артерию для внутреннего и внешнего пользования. СМП упоминается во всех российских документах, затрагивающих Арктику, и представляет «лакмусовую бумажку» для определения желаемого и действительного уровня развития региона.
В соответствии с Планом развития СМП до 2035 г. годовой грузопоток должен составить 80 млн тонн в 2024 г., в 2030 г. ‒ 150 млн тонн, а к 2035 г. ‒ 220 млн тонн[2]. Максимальный объём грузоперевозок, которого удалось достичь во времена СССР, – это 6,5 млн тонн в 1987 году[3]. Утверждённый в августе 2022 г., через несколько месяцев после начала российской специальной военной операции, План выглядит несколько амбициозно на фоне прекращения сотрудничества со всеми арктическими странами. Вопреки этому факту российские официальные лица продолжают придерживаться намеченных показателей, регулярно сообщая о достигнутых рекордах[4]. Несмотря на редкие заявления об изменении желаемых показателей[5], пока План остаётся действующим документом, а такие авторитетные новостные издания, как «Российская газета», продолжают цитировать его как государственную цель[6].
Если после обострения в отношениях России и Запада в 2014 г. Арктика сохраняла свою «исключительность», то новый этап украинского кризиса привёл к острой необходимости расширения сотрудничества с неарктическими партнёрами. Поворот России на Восток в последние два года определил новое видение взаимодействия в регионе и в глазах СМИ и заявлениях российских политиков стал оправданием тех амбициозных показателей товарооборота, которые были намечены ещё до февраля 2022 года.
«Приарктический» Китай
Интерес Пекина к Северу нарастал постепенно: первая научная экспедиция в 1984 г., проход ледокола «Сюэлун» по СМП в 2012 г., получение статуса наблюдателя в Арктическом совете в 2013 г. и самопровозглашение «приарктическим государством» в 2018 году[7].
Сейчас именно Китай чаще всего упоминается в позитивном свете в определяющих выступлениях Владимира Путина и Сергея Лаврова[8]. А в стратегических документах и заявлениях высших должностных лиц США и НАТО (включая Стратегию национальной безопасности и Арктическую стратегию Дж. Байдена)[9] Россия и Китай обозначены в качестве двух главных угроз. Постоянное «объединение» двух стран в выступлениях Йенса Столтенберга, Джо Байдена и других представителей НАТО вызывает ответную реакцию отечественных СМИ, что ещё больше сближает Китай и Россию в общественном восприятии[10].
В рамках нескольких рабочих групп главного органа взаимодействия РФ и КНР – Комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств – всё больше внимания уделяется Арктике. В 2015 г. Министерством РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики и Государственным комитетом по делам развития и реформ КНР было подписано соглашение о сотрудничестве по Северному морскому пути. В 2019 г. было подписано соглашение между корпорациями двух стран о создании транспортного предприятия «Морской арктический транспорт».
Визит Владимира Путина в Китай в 2024 г. поднял арктическую тематику на новый уровень благодаря заявлениям о создании комиссии по судоходству на СМП[11]. Подобной инициативы не существует в отношениях с другими странами.
Проверка реальностью
Невзирая на обилие совместных заявлений, в которых подтверждается важность Арктики для разработки ресурсов и налаживания логистики, по китайским стандартам регион не входит в число приоритетных. Интересы Пекина распространяются практически на всю планету, то есть на те географические зоны, где есть лидирующие области – наиболее экономически выгодные для инвестирования. Арктика обременена тяжёлыми погодными условиями и, несмотря на заявленное глобальное потепление, в ближайшем будущем представляет собой коммерчески непредсказуемый регион[12]. Потому китайские вложения в проект «Ямал СПГ» на момент его начала составили около 1 млрд долларов США[13]. То есть в сравнении с другими крупными проектами[14] Арктика представляет относительно малую долю от общих инвестиций.
На встречах делегаций России и Китая северное направление часто упоминается, но не становится ведущей повесткой дня. Целенаправленные консультации по Арктике проводятся ежегодно в сентябре, в остальное время координация работы ведомств ограничена.
В совместном российско-китайском заявлении от 16 мая 2024 г. «стороны выражают заинтересованность в сохранении Арктики в качестве территории мира, низкой военно-политической напряжённости и стабильности, а также развитии конструктивного диалога и взаимовыгодного сотрудничества»[15]. Эта формулировка как бы дополняет фразу документа 2023 г., опубликованного после визита Си Цзиньпина в Москву – в том заявлении говорилось, что «стороны выступают за сохранение Арктики в качестве территории мира, стабильности и конструктивного сотрудничества»[16].
Готовность создать совместный орган для координации судоходства также была обозначена ещё в 2023 г., когда тематика СМП на двустороннем уровне освещалась в рамках подкомиссии по торгово-экономическому сотрудничеству и подкомиссии в области транспорта[17].
Через год объявлено об учреждении комиссии, без подробных планов и результатов деятельности. Планируется, что в результате этого «совместного проекта в интересах обеих стран» китайский транзит к 2030 г. по СМП потенциально увеличится до 50 млн тонн[18]. К тому времени Россия планирует перевозить 100 млн тонн грузов ежегодно[19].
За первый год попытки изоляции России странами Запада транзитные перевозки по СМП сократились на 90 процентов[20]. В 2023 г. достигнутые самые высокие показатели за историю маршрута во многом пришлись на перенаправление грузов российских корпораций, а не на повышенную заинтересованность иностранных партнёров[21]. Кроме того, рекордные 36 млн тонн в прошлом году далеки от запланированных 80 млн в 2024 г., особенно если полагаться только на Китай[22].
Отдельного внимания заслуживает правовой аспект. Вопреки совместным декларациям, взгляд на основы управления Арктикой у двух стран не совпадает. До февраля 2022 г. эксперты отмечали, что все разногласия по поводу правового режима Арктики в целом и СМП в частности между двумя странами преодолимы на основе «рационального диалога»[23]. С того времени Россия ужесточила условия судоходства в рамках своих внутренних вод в Северном Ледовитом океане, регламентировала проход военных кораблей, обновила набор координат для определения прямых исходных линий (границ внутреннего моря), а также получила одобрение своей заявки на расширение границ континентального шельфа[24].
Пекин в своей «Белой книге» от 2018 г. подтвердил приверженность размытому толкованию международного права. В документе говорится: «Китай защищает интересы всех стран и международного сообщества»[25].
В соответствии с китайским подходом, на арктических морских путях «должна быть обеспечена свобода судоходства и право всех стран на их использование». Составители «Белой книги» не забыли добавить, что «неарктические государства имеют право на поиск и разработку ресурсов в международном районе морского дна»[26]. Не упоминая конкретные проливы и акватории, Пекин без лишнего шума соглашается с принципом интернационализации Арктики. На уровне официальных стратегических документов подобные размыты заявления могут стать предметом трудно разрешимых противоречий и вопросов, в особенности от ближайших партнёров.
Ожидания и реальность
Итак, важно понимать, что взгляды России и Китая на Арктику различаются, и не стоит возлагать большие надежды на «сотрудничество без границ» в этом регионе. Москва рассматривает Арктику в качестве приоритета внутренней и внешней политики, в то время как для Пекина Крайний Север – лишь одно из интересующих его направлений, стремительное развитие которого не ожидается в ближайшие десять лет, и, соответственно, пока не заслуживает больших инвестиций. Кроме того, наш ближайший партнёр Китай скорее привержен идее интернационализации Арктики, и эта позиция совпадает с мнением нашего главного оппонента – США. В принципе наши противоречия с Китаем могут быть разрешены путём конструктивного диалога, однако пока готовности Пекина признать особенности российского суверенитета в Арктике не просматривается.
Автор: Роман Жилин, руководитель объединения молодых учёных «Арктическое сообщество», кафедра международной и национальной безопасности Дипломатической академии МИД России.
Сноски
[1] Указ Президента Российской Федерации от 31.03.2023 г. №229 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации» // Президент России. 31.03.2023. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/70811 (дата обращения: 30.03.2024).
[2] План развития Северного морского пути до 2035 года Распоряжение от 1 августа 2022 года №2115-р // Правительство России. URL: http://static.government.ru/media/files/StA6ySKbBceANLRA6V2sF6wbOKSyxNzw.pdf (дата обращения: 30.03.2024).
[3] Широты высокой важности // Коммерсант. 29.03.2017 URL: https://www.kommersant.ru/doc/3254502 (дата обращения: 30.03.2024).
[4] Грузоперевозки по СМП за неполный 2023 год // Порт-Ньюс. 21.12.2023. URL: https://portnews.ru/news/357784/ (дата обращения: 30.03.2024); Перевозки грузов по Севморпути в 2023 году составили 36,254 млн тонн // ИНТЕРФАКС. 10.01.2024. URL: https://www.interfax.ru/russia/939623 (дата обращения: 30.03.2024); Перевозки по Северному морскому пути побили новый рекорд // Российская газета – Экономика Северо-Запада: №9(8657). URL: https://rg.ru/2022/01/18/reg-szfo/perevozki-po-severnomu-morskomu-puti-pobili-novyj-rekord.html (дата обращения: 30.03.2024).
[5] Новак: планы поставок по СМП на 2024 год учитывают отгрузки с «Арктик СПГ – 2» // ТАСС. 29.03.2024. URL: https://tass.ru/ekonomika/20393223 (дата обращения: 22.05.2024); Объём перевозок по Севморпути в 2024 году прогнозируется на уровне в 50 млн тонн // Коммерсант. 16.12.2023. URL: https://www.kommersant.ru/doc/6409868 (дата обращения: 22.05.2024).
[6] Грузооборот по Северному морскому пути к 2030 году достигнет 150 миллионов тонн // Российская газета. 20.06.2024. URL: https://rg.ru/2024/06/20/reg-dfo/dostavka-skvoz-ldy.html (дата обращения 22.06.2024).
[7] Full text: China’s Arctic Policy. First Edition. January 2018 // Xinhua News Agency. URL: http://www.xinhuanet.com/english/2018-01/26/c_136926498.htm (дата обращения: 30.03.2024).
[8] Путин заявил о стремлении России и Китая к равноправному сотрудничеству в мире // ТАСС. 18.10.2023. URL: https://tass.ru/politika/19045133 (дата обращения: 30.03.2024); Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о дальнейшем углублении отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия от 4 июля 2017 года // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/5217 (дата обращения: 30.03.2024); Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики о международных отношениях, вступающих в новую эпоху, и глобальном устойчивом развитии // Президент России. 9.02.2022. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/5770 (дата обращения: 30.03.2024).
[9] National Strategy for the Arctic Region // The White House. URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/National-Strategy-for-the-Arctic-Region.pdf (дата обращения: 30.03.2024); ARCTIC STRATEGIC OUTLOOK // US Coast Guard, October 2023. URL: https://media.defense.gov/2023/Oct/25/2003327838/-1/-1/0/ARCTIC%20STRATEGIC%20OUTLOOK%20IMPLEMENTATION%20PLAN%20508%20COMPLIANT.PDF (дата обращения: 30.03.2024)
[10] Столтенберг призвал усилить присутствие НАТО в Арктике из-за России // РБК. 29.08.2022. URL: https://www.rbc.ru/politics/29/08/2022/630c18849a79473e11cb115b (дата обращения: 30.03.2024); Dilanian, Ken Russia’s isolation is forcing it to look to China for support in the Arctic, raising U.S. concerns // NBC News 7.02.2024. URL: https://www.nbcnews.com/news/world/russia-china-join-forces-arctic-rcna137591 (дата обращения: 30.03.2024); Panella, Chris The US Army has its eyes on the Arctic // Business Insider. 13.03.2024. URL: https://www.businessinsider.com/why-us-army-is-training-soldiers-to-fight-in-arctic-2024-3 (дата обращения: 30.03.2024).
[11] Россия и КНР создадут комиссию по развитию СМП // ТАСС. 16.05.2024. URL: https://tass.ru/ekonomika/20819733 (дата обращения 30.05.2024).
[12] Ледяное преимущество: как новый план правительства повлияет на развитие Севморпути // Известия. URL: https://iz.ru/1375583/dmitrii-alekseev/ledianoe-preimushchestvo-kak-novyi-plan-pravitelstva-povliiaet-na-razvitie-sevmorputi (дата обращения: 30.03.2024).
[13] Ледниковый период: энергетическое сотрудничество России и Китая в Арктике // Московский центр Карнеги*. 27.12.2021. URL: https://carnegiemoscow.org/2021/12/27/ru-pub-86088 (дата обращения: 30.03.2024).
*(Фонд Карнеги за международный мир решением Министерства юстиции Российской Федерации от 14 апреля 2023 г. включён в реестр иностранных агентов. Решением Министерства юстиции Российской Федерации № 896-р от 18 июля 2024 г. объявлен организацией, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации.)
[14] China General Nuclear Power Group acquires 13 clean energy projects along “the Belt and Road” // EE online. 11.12.2015. URL: https://electricenergyonline.com/news.php?ID=557096 (дата обращения: 30.03.2024); Dowsett S., Aizhu C. China’s Sinopec buys Repsol Brazil stake for $7.1 billion // REUTERS. 1.02.2010. URL: https://www.reuters.com/article/us-repsol-sinopec-idUSTRE6900YZ20101001/ (дата обращения: 30.03.2024); Visualizing Chinese Tech Giants’ Billion-Dollar Acquisitions // CBINSIGHTS. 28.05.2020. URL: https://www.cbinsights.com/research/bat-billion-dollar-acquisitions-infographic/#:~:text=The%20largest%20acquisition%20(by%20company,higher%20valuation%20of%20%2427.5B
[15] Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики об углублении отношений всеобъемлющего партнерства и стратегического взаимодействия, вступающих в новую эпоху, в контексте 75-летия установления дипломатических отношений между двумя странами // Президент России. 16.05.2024. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/6132 (дата обращения: 22.05.2024).
[16] Совместное заявление Российской Федерации и Китайской Народной Республики об углублении отношений всеобъемлющего партнёрства и стратегического взаимодействия, вступающих в новую эпоху // Президент России. 21.03.2024. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/5920 (дата обращения 22.05.2024).
[17] Россия и Китай готовы создать совместный орган по развитию Севморпути // ИНТЕРФАКС. 21.03.2023. URL: https://www.interfax.ru/russia/892174 (дата обращения 22.05.2024).
[18] Президенту России Владимиру Путину доложил глава «Росатома» Алексей Лихачев о создании подкомиссии РФ и КНР по Северному морскому пути // Министерство транспорта Российской Федерации. Новости. 17.05.2024. URL: https://mintrans.gov.ru/press-center/branch-news/3941 (дата обращения 22.05.2024).
[19] Объём грузоперевозок по СМП может достичь 200 млн т в 2030-х годах // Известия. 28.03.2024. URL: https://iz.ru/1673033/2024-03-28/obem-gruzoperevozok-po-smp-mozhet-dostich-200-mln-t-v-2030-kh-godakh (дата обращения 22.05.2024).
[20] Грузоперевозки по СМП за неполный 2023 год // Порт-Ньюс. 21.12.2023. URL: https://portnews.ru/news/357784/ (дата обращения: 30.03.2024).
[21] Перевозки грузов по Севморпути в 2023 году составили 36,254 млн тонн // ИНТЕРФАКС. 10.01.2024. URL: https://www.interfax.ru/russia/939623 (дата обращения: 30.03.2024).
[22] План развития Северного морского пути до 2035 года. Распоряжение от 1 августа 2022 года №2115-р // Правительство России. URL: http://static.government.ru/media/files/StA6ySKbBceANLRA6V2sF6wbOKSyxNzw.pdf (дата обращения: 30.03.2024).
[23] Загорский А. Россия и Китай в Арктике: разногласия реальные или мнимые? // Мировая экономика и международные отношения, 2016, т. 60, № 2, сс. 63-71. URL: https://doi.org/10.20542/0131-2227-2016-60-2-63-71 (дата обращения: 30.03.2024).
[24] Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 N 4730-1 (последняя редакция). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_3140/ (дата обращения: 30.03.2024);
Постановление Правительства РФ от 02.10.1999 № 1102 «О Правилах плавания и пребывания иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в территориальном море, во внутренних морских водах, на военно-морских базах, в пунктах базирования военных кораблей и морских портах Российской Федерации» // URL: https://base.garant.ru/12117086/ (дата обращения: 30.03.2024);
Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1487 «Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути» // Сборник Собрание законодательства Российской Федерации от 2020 г., № 39, ст. 6064;
Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2021 г. N 1959 «Об утверждении перечня географических координат точек, определяющих положение исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации, прилежащей зоны Российской Федерации у материкового побережья и островов Российской Федерации в Северном Ледовитом океане, и о признании недействующим на территории Российской Федерации раздела «Северный Ледовитый океан» перечня географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР у материкового побережья и островов Северного Ледовитого океана, Балтийского и Черного морей, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 15 января 1985 г. N 56-22» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202111190024?index=18&rangeSize=1 (дата обращения: 30.03.2024);
Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2022 г. N 2496 «Об утверждении Правил плавания во внутренних морских водах Российской Федерации судов под флагами иностранных государств» // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202212310003 (дата обращения: 30.03.2024).
[25] Full text: China’s Arctic Policy. First Edition. January 2018 // Xinhua News Agency. URL: http://www.xinhuanet.com/english/2018-01/26/c_136926498.htm (дата обращения: 30.03.2024).
[26] Ibid. P.