Правительство Джорджи Мелони предлагает ввести прямые выборы премьер-министра и изменить избирательное законодательство. Главная цель – побороть премьерскую чехарду и сделать политику Рима более стабильной. Однако решающее слово, вероятно, останется за итальянцами, которые могут нарушить планы правого правительства.
На фоне грандиозных событий в мировой политике в Италии почти незаметно проходит масштабная конституционная реформа. 18 июня 2024 г. Сенат Республики утвердил проект поправок в Конституцию страны. Изменения поддержали 109 сенаторов, против выступили 77, то есть практически вся оппозиция. Теперь законопроект должен получить одобрение нижней палаты парламента, а затем Сенат и Палата депутатов проголосуют по нему ещё раз.
Перестановка на семи холмах
Конституционная реформа была одним из главных предвыборных обещаний[1] правых во главе с Джорджей Мелони на парламентских выборах 2022 года. Лидер «Братьев Италии» заявила, что перестройка политической системы сделает её более стабильной, а значит, партнёрам Рима будет легче вести с ним дела.
Очевидно, что постоянная «премьерская чехарда» не лучшим образом сказывается на переговорных позициях страны. Начиная с 1947 г. в Италии 30 человек занимали пост главы правительства, а средняя «продолжительность жизни» кабинета[2] – 1,5 года. Западные политики иронизируют, что совсем не обязательно запоминать главу итальянского правительства, ведь он всё равно скоро сменится.
Это не только негативно влияет на имидж страны на мировой арене, но и отпугивает инвесторов. По словам самой Джорджи Мелони[3], с 2000 по 2020 г. ВВП Италии вырос на 4 процента, а экономики Франции и Германии прибавили 20 процентов. Короткий горизонт планирования ведёт к тому, что сменяющие друг друга правительства наращивают государственный долг, который уже достиг 137 процентов ВВП[4]. Возвращать деньги всё равно будут следующие кабмины, поэтому ограничений в этом вопросе нет.
Постоянная политическая нестабильность также лишает Рим стратегического видения в политике и экономике. Со времён Берлускони ни один премьер не проработал полный срок на своём посту. Платят за это обычные итальянцы, которые хоть и привыкли к такому ритму политической жизни, но предъявляют всё больше претензий к эффективности правительства.
Во время предвыборной кампании Мелони и её союзники по правому лагерю предлагали перейти к модели прямых выборов президента Италии. Согласно текущей редакции Конституции[5], президент Итальянской Республики избирается специальной коллегией выборщиков, которая состоит из парламентариев и делегатов от регионов. Он осуществляет в основном церемониальные функции, возвышаясь над сиюминутными политическими страстями.
Предлагая избирать президента прямым голосованием граждан, Мелони вдохновлялась примером Пятой французской республики. В этой системе глава государства обладает широкими полномочиями, особенно во внешней политике. Но эта инициатива не вызвала энтузиазма среди её партнеров по правоцентристской коалиции, партий «Лига» и «Вперёд, Италия». А оппозиционные партии выступили категорически против[6], но признали, что определённые изменения всё равно необходимы.
После почти года переговоров, в ноябре 2023 г. Мелони представила проект конституционных поправок[7]. Они существенно отличаются от первоначального замысла. Теперь предлагается ввести прямые выборы премьер-министра, которого будут избирать сроком на пять лет. Причём занимать пост главы правительства можно будет только два срока – сейчас таких ограничений нет.
Политические риски
В защиту своей инициативы Мелони приводит аргумент о том, что прямое участие избирателей в выборе премьер-министра добавит ему легитимности и укрепит правительство. Чётко установленный срок и прямые выборы должны сделать правительство стабильным, а через пять лет итальянцы сами решат, кому доверить власть в следующий раз.
Более того, Италия получит возможность реализации стратегических целей, которые не будут меняться каждые полтора-два года. Последнее позволит добиться устойчивого экономического роста и укрепит доверие международных инвесторов. Во внешней политике будет сведена к минимуму вероятность резких изменений курса. К примеру, в 2019 г. Рим присоединился к китайскому проекту «Пояс и путь», однако новое правительство Мелони решило покинуть инициативу.
У предложенной политической системы есть несколько проблем. Первая и, пожалуй, самая важная, состоит в том, что премьер должен пользоваться поддержкой большинства в обеих палатах парламента. Сейчас даже технократический глава правительства обязан заручиться доверием не менее половины депутатов и сенаторов, чтобы занимать свой пост.
Если премьер будет избираться отдельно от парламента, то может возникнуть ситуация, когда большинства у него не будет. Тогда управление страной станет невозможным, поскольку подписывать законы и назначать министров избранный народом премьер-министр не сможет.
Именно такой сценарий реализовался в Израиле, где в 1996–2001 гг. были прямые выборы главы исполнительной власти. Избранный народом премьер-министр просто не имел большинства в парламенте, поэтому ему приходилось собирать коалицию, за распадом которой следовал коллапс правительства и досрочные выборы.
Джорджа Мелони предложила выход[8] из этой ситуации: «бонус большинства» в 55 процентов мест, который будет присуждаться коалиции победившего на выборах премьера. В Италии такая система уже применялась на выборах в 1924 г., когда победившая партия Муссолини получила 2/3 мест, а также в 2006–2013 годах[9]. Впрочем, данный вопрос будет решаться с помощью нового избирательного закона, а не путём поправок в Конституцию. Поэтому он был временно отложен.
Второй камень преткновения – отношения избираемого народом премьер-министра и президента. Здесь правящая коалиция действует осторожно. С одной стороны, в текущей редакции поправок планируется ограничить право президента республики распускать парламент, также глава государства не сможет назначать пожизненных сенаторов. С другой стороны, сама Мелони подчёркивает[10], что полномочия президента Италии не изменятся, его статус национального лидера сохранится.
Однако избираемый народом премьер-министр будет обладать большей легитимностью, чем президент, получающий свой пост за закрытыми дверями. Поэтому конфликт хозяев Квиринальского дворца и Палаццо Киджи может стать реальностью политической жизни Италии.
Третий аспект касается взаимодействия главы правительства и парламента. Если избранный народом премьер теряет свой пост, то его должен заменить представитель правящего большинства, считают авторы конституционных поправок. Так будет гарантировано продолжение политической линии победившей партии, а вероятность технических правительств исключена.
Проблема состоит в том, что назначать сменщика уходящего председателя Совета министров будет партийная элита. Пример Консервативной партии Великобритании, которая с 2015 г. сменила пять премьеров служит ярким напоминанием о том, как далеко можно зайти в поисках идеала. Правительство Джорджи Мелони предлагает следующий выход: если премьер, назначенный в парламенте, тоже потерпит неудачу и уйдёт, то страну ждут досрочные выборы.
Новый эксперимент итальянской лаборатории
Конституция Италии принималась после фашистской диктатуры и Второй мировой войны, когда главной задачей её создателей был переход к демократии. Изменить основной закон Италии сложно – хотя поправок было много, большинство из них не оказывали значительного влияния на политическую систему. По-настоящему глубокие реформы часто терпели поражение. К примеру, в 2006 г. избиратели отвергли[11] усиление полномочий премьера и переход к фактически федеративной системе отношений центра и регионов.
Самый известный провал произошёл с премьером Маттео Ренци в 2016 году. Он предложил реформировать Сенат, превратив его в «палату регионов», где будут заседать региональные советники и мэры крупных городов. По задумке Ренци, правительство должно было нести ответственность только перед нижней палатой парламента, что сделало бы его более устойчивым.
Несмотря на первоначальный оптимизм и поддержку мировых лидеров, 59 процентов итальянцев выступили против реформы[12]. Инициативу не поддержала оппозиция, в числе которой была Джорджа Мелони, профсоюзы и крупные СМИ. Сам Маттео Ренци после поражения был вынужден покинуть пост премьера, сейчас он возглавляет собственную фракцию в парламенте.
История Ренци может послужить уроком для Джорджи Мелони. Шансов провести поправки без референдума у неё практически нет, поскольку вся парламентская оппозиция выступает против принятия конституционной реформы в текущем виде. При этом у каждой из оппозиционных сил, Демократической партии, «Движения пяти звёзд» и «Третьего полюса», имеются свои претензии к тексту поправок. Теоретически Мелони может попытаться заручиться частичной поддержкой некоторых оппонентов, пойдя на определённые уступки.
Проведение референдума по конституционным поправкам является опасным фактором для стабильности её правительства. Сейчас ситуация благоприятная. В июне 2024 г. партия «Братья Италии» победила на выборах в Европарламент[13], рейтинг одобрения самой Мелони[14] остаётся стабильно на уровне около 40 процентов. Действующий председатель Совета министров Италии уверяет, что останется на посту даже в случае провала реформы, но её партнёры по правящей коалиции могут воспользоваться шансом, чтобы сместить Мелони. История Первой и Второй республик знает подобные примеры.
С другой стороны, успешный исход голосования даст ей огромный кредит доверия и станет трамплином для того, чтобы получить мандат главы правительства напрямую от избирателей. В таком случае Мелони попадёт в пантеон великих политических деятелей Италии и станет основателем Третьей республики.
В случае изменения Конституции Италия получит уникальную систему институтов, аналогов которой не существует. Успешность функционирования такой модели зависит от ряда факторов, основной из них – избирательная система. Важно и время осуществления реформы. Следующие выборы должны пройти осенью 2027 г., поэтому у правительства Мелони есть около двух с половиной лет на реализацию своих планов.
Италию часто называют «политической лабораторией» Европы. Пока в других странах ЕС разрушаются устоявшиеся партийные системы и меняется политический ландшафт, на Апеннинском полуострове разворачивается собственный необычный эксперимент. Политическая стабильность и стратегический подход могут укрепить позиции Рима на международной арене. Провал реформы станет очередным проявлением изменчивой политической культуры Италии.
Автор: Кирилл Фенин, МГИМО МИД России, факультет управления и политики, 2 курс магистратуры.
Сноски
[1] Programma elettorale di centro-destra // ANSA. URL: https://www.ansa.it/documents/1660243246870_CENTRODESTRA.pdf (дата обращения: 14.08.2024)
[2] Le dichiarazioni programmatiche del Governo Meloni // Governo. URL: https://www.governo.it/it/articolo/le-dichiarazioni-programmatiche-del-governo-meloni/20770 (дата обращения: 14.08. 2024).
[3] Intervento del Presidente Meloni all’incontro “La Costituzione di tutti. Dialogo sul premierato // Governo. URL: https://www.governo.it/it/articolo/intervento-del-presidente-meloni-allincontro-la-costituzione-di-tutti-dialogo-sul (дата обращения: 14.08.2024).
[4] Italy Government Debt: % of GDP // СEIC. URL: https://www.ceicdata.com/en/indicator/italy/government-debt—of-nominal-gdp#:~:text=In%20the%20latest%20reports%2C%20Italy,USD%20bn%20in%20Mar%202023 (дата обращения: 14.08.2024).
[5] La Costituzione // Senato. URL: https://www.senato.it/istituzione/la-costituzione (дата обращения: 14.08.2024).
[6] Meloni difende la riforma costituzionale, «il Pd vuole governare anche quando perde» // AGI. URL: https://www.agi.it/politica/news/2024-04-04/meloni-riforma-costituzionale-premierato-legge-elettorale-25915740/ (дата обращения: 14.08.2024).
[7] Comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 57 // Governo italiano. URL: https://www.governo.it/it/articolo/comunicato-stampa-del-consiglio-dei-ministri-n-57/24163 (дата обращения: 14.08.2024).
[8] Cos’è il premierato e come funziona la riforma approvata in Senato // Wired. URL: https://www.wired.it/article/premierato-riforma-governo-meloni/ (дата обращения: 14.08.2024).
[9] Legge Calderoli, il «Porcellum» // Corriere della sera. URL: https://www.corriere.it/politica/speciali/2013/elezioni-legge-elettorale/notizie/legge-calderoli-porcellum_dd0d98c2-c849-11e2-8fbd-d55cdeb0d621.shtml (дата обращения: 14.08.2024).
[10] Intervento del Presidente Meloni all’incontro “La Costituzione di tutti. Dialogo sul premierato // Governo. URL: https://www.governo.it/it/articolo/intervento-del-presidente-meloni-allincontro-la-costituzione-di-tutti-dialogo-sul (дата обращения: 14.08.2024).
[11] Итальянцы высказались против изменения Конституции страны // Российская газета. 27.06.2006. URL: https://rg.ru/2006/06/27/italia-referendum.html (дата обращения: 14.08.2024).
[12] Маслова Е.А. Конституционная реформа Маттео Ренци: сущность и возможные последствия. Право и управление. XXI век. 2017. (2). С. 61-66.
[13] Партия Мелони набирает 28,8 процента голосов на выборах в Европарламент // РИА Новости. 10.06.2024. URL: https://ria.ru/20240610/italiya-1951874937.html (дата обращения: 14.08. 2024).
[14] Fiducia nei leader politici // Skt TG 24. URL: https://tg24.sky.it/politica/2024/07/01/sondaggi-politici-youtrend#04 (дата обращения: 14.08.2024).