Узаконивание возможности конфискации суверенных активов России, а также отказ российским владельцам замороженных активов в праве обращаться в американские суды за юридической защитой усугубит кризис доверия к западным юрисдикциям, резервным валютам и глобальной финансовой системе в её нынешней конфигурации. На этом фоне России следует активно инвестировать в собственную экономику, полагает Екатерина Арапова, директор, в.н.с. Центра экспертизы санкционной политики Института международных исследований, заместитель декана Факультета международных отношений МГИМО МИД России, к.э.н.
Одобрение Соединёнными Штатами в апреле 2024 года законопроекта H.R. 8038 «О достижении мира в XXI веке посредством силы» (21st Century Peace Through Strength Act), предусматривающего возможность конфискации российских суверенных активов, представляет серьёзный прецедент, который влечёт за собой целый ряд вопросов. Что означает принятое решение для глобальной экономики и сложившейся финансовой системы? Каковы перспективы тиражирования подобных решений внутри так называемого коллективного Запада? Насколько симметричным является российский ответ, воплотившийся в президентском указе № 442, устанавливающем специальный порядок компенсации ущерба, причинённого России Соединёнными Штатами?
Принятое решение противоречит не только нормам международного права, которое призвано гарантировать иммунитет суверенного имущества государств (а официальные резервы страны и имущество Центрального банка именно таковым и являются), но и собственному американскому праву, в частности Закону США «Об иммунитете иностранных государств» 1976 года.
Узаконивание возможности конфискации суверенных активов России, а также отказ российским владельцам замороженных активов в праве обращаться в американские суды за юридической защитой усугубит кризис доверия к западным юрисдикциям, резервным валютам и глобальной финансовой системе в её нынешней конфигурации.
Снижение доверия заставляет развивающиеся страны пересматривать политику в отношении финансовых активов Запада, что выражается в сокращении вложений в государственный долг (главным образом США), росте золотых запасов в структуре золотовалютных резервов (как основного инструмента хеджирования финансовых рисков), диверсификации структуры валютной корзины международных резервов, расширении расчётов в национальных валютах и развитии альтернативных платёжных систем.
На протяжении почти десятилетия Китай уверенно сокращает вложения в американский государственный долг, и в последние три года данный процесс ускорился (владение американским долгом сократилось с 1,1 триллиона долларов в начале 2021 года до 800 миллиардов к середине 2024 года). За последний год сокращение в Саудовской Аравии составило 17 процентов – со 135 до 113 миллиардов долларов, в Мексике 27 процентов – с 93 до 68 миллиардов долларов, в группе стран за пределами двадцатки лидеров из числа держателей американского долга сокращение составило 8 процентов (с 1,46 до 1,33 триллиона долларов), причём обеспечивалось оно преимущественно выходом развивающихся стран из американских активов.
Разумеется, фактор антироссийских санкций не единственный, способствующий закреплению данной тенденции. Существенную роль сыграли и торговая война США и Китая, и внутренние дисбалансы в американской экономике, и политическая турбулентность в США, однако кризис доверия, спровоцированный политикой Запада, нарушением прав частной собственности и тиражированием практики вторичных санкций играет в данном процессе одну из определяющих ролей. И легализация практики конфискации российских суверенных активов без решения суда подтолкнёт незападные страны к выводу собственных резервов из крупных банков США, а по инерции – и ЕС.
Действия США определённо могут найти отклик и в других государствах западной коалиции, которые действуют с оглядкой на своего американского партнёра. Однако при оценке возможных последствий важно разделять законодательное оформление той или иной инициативы и правоприменительную практику. В данном случае принятый законопроект наделяет президента США «правом» принимать решения о конфискации российских суверенных активов, но не означает автоматической реализации данных мер. Как показывает практика (главным образом практика Канады, которая узаконила конфискацию активов подсанкционных лиц ещё в июне 2022 года, однако до сих пор не реализовала ни одного прецедента), претворение в жизнь законодательно оформленных решений может оказаться затруднительным в силу непроработанности процедурных вопросов.
В границах коллективного Запада можно сформулировать два возможных сценария развития событий.
Первый сценарий
Первый состоит в сохранении дуализма в заявлениях политиков западных стран в отношении конфискации российских активов: одни выступают с громкими заявлениями, вторя американским регуляторам, другие блокируют соответствующие инициативы в парламентах.
Очевидна обеспокоенность политиков стран – американских партнёров, что новая волна кризиса доверия инвесторов, спровоцированная США, перекинется и на их юрисдикции.
Бывший британский премьер Риши Сунак неоднократно призывал «быть смелее» в вопросах конфискации российских активов, при этом билль о конфискациях, внесённый на рассмотрение парламентом, был отклонён, а представители Палаты лордов, Банка Англии и многие британские эксперты выражают обеспокоенность потенциальным снижением привлекательности британского финансового хаба для инвесторов в случае законодательного оформления или даже систематического обсуждения подобных инициатив.
Похожая ситуация в Канаде: обсуждение в Сенате законопроекта о снятии иммунитета с суверенных иностранных активов весной 2024 года не возобновилось. Хотя вполне вероятно, что канадские власти решили на этот раз не выступать флагманом процесса и взяли паузу в ожидании аналогичных решений со стороны американских партнёров.
Вопрос о полной конфискации российских активов более не стоит и в повестке G7.
Неслучайно в последние несколько месяцев и премьер-министр, и министр обороны Австралии делали заявления о невозможности введения практики конфискаций в их стране в силу положений конституции и национального законодательства, которое гарантирует возврат средств подсанкционных лиц после снятия санкций.
Несмотря на нагнетание конфискационной риторики, власти западных стран не могут не понимать, что каскадирование подобных практик от США, во-первых, наносит серьёзный ущерб репутации их юрисдикций, во-вторых, провоцирует ответные меры со стороны России, которые могут оказаться весьма болезненными для их бизнеса, и в-третьих, полностью отрезают пути к налаживанию диалога с Россией в будущем, поскольку делают процесс изъятия активов необратимым.
Второй сценарий
Тем не менее полностью исключать вероятности тиражирования американской практики не стоит. В случае эскалации кризиса может быть реализован второй сценарий, и следующими по пути узаконивания практики конфискации суверенных активов могут стать Великобритания и Канада. Но в этом случае вряд ли данные законодательные инициативы удастся реализовать в текущем году. Более того, даже в случае правового оформления вопрос правоприменительной практики конфискационных мер остаётся открытым, соответственно риски утраты Россией своих активов (или их части) переносятся на неопределённый срок, а вот удар по репутации западных юрисдикций проявится сразу.
Российский ответ на недружественные действия США не заставил себя ждать. В мае 2024 года был принят указ президента № 442 «О специальном порядке компенсации ущерба, причинённого Российской Федерации и Центральному банку Российской Федерации в связи с недружественными действиями Соединённых Штатов Америки». Обсуждаемая в экспертных кругах симметричность российского ответа определяется двумя факторами: (1) содержанием положений законодательных актов и категории активов, подпадающих под предусмотренные меры, и (2) сопоставимостью объёмов соответствующих активов, находящихся в юрисдикциях противоборствующих стран.
H.R. 8038 не распространяет действие положений о конфискации на заблокированные активы частных лиц, что дополнительно акцентировано в разделе 104(е). Одновременно российские ответные меры распространяются «на имущество США, связанных с США иностранных лиц, а также лиц, находящихся под контролем лиц США и связанных иностранных лиц, включая движимое и недвижимое имущество на территории Российской Федерации, ценные бумаги и акции (доли) в уставных капиталах российских юридических лиц, а также имущественные права». Даже приблизительные оценки стоимости взаимных заблокированных активов позволяют судить о том, что ответ более чем сопоставим с потенциально возможным ущербом российской экономике. Сопоставимым он окажется и в случае реализации второго сценария – тиражирования практики Канадой и Великобританией и зеркальных мер с российской стороны. Размер российских суверенных активов в США оценивается (в соответствии с тем же Законом) в 4–5 миллиардов долларов, в Канаде объём незначителен, в Великобритании существенно выше: по разным оценкам от 14 до 22,7 миллиарда фунтов(от 18 до 29 миллиардов долларов США). При этом накопленные инвестиции США в российской экономике (даже после ухода ряда компаний) составляют более 9 миллиардов долларов Канады – 2,5–2,9 миллиарда долларов, Великобритании – 16–19 миллиардов долларов. Совокупно инвестиции стран G7 достигают более 80 миллиардов долларов. 60 процентов российских ценных бумаг, торгующихся на бирже, принадлежат иностранным институциональным инвесторам, и доля западных инвесторов предельно высока: около 45 процентов этого объёма приходится на США, 25 процентов – на Великобританию, примерно 25 процентов – на континентальную Европу. Вот и получается, что в отношении данных трёх юрисдикций российские власти имеют все рычаги для зеркального ответа.
При этом «ответный» характер действий российских властей полностью исключает риски снижения доверия со стороны инвесторов из стран – партнёров России.
Соответственно, политически имеет смысл приостановить темпы распродажи оставшихся в России активов западных компаний (даже несмотря на повышенный интерес и сравнительно низкую стоимость выкупа для российских инвесторов) и не допускать сокращения средств на счетах типа «С».
В то же время формирование условий для зеркального ответа – это лишь одна из составляющих стратегии обеспечения устойчивости российской экономики в нынешних реалиях. Параллельно важно активнее уходить не только от использования валют недружественных стран во внешнеторговых расчётах, но и от определения стоимости внешнеторговых контрактов в данных валютах (в том числе через привязку к курсу золота). Где выгодно и уместно – использовать бартерные, компенсационные схемы. Расширение сделок в национальных валютах должно сопровождаться дальнейшей проработкой надёжных каналов извлечения и полноценного использования экспортной выручки, полученной в относительно менее ликвидных валютах стран, сохраняющих ограничения на вывод средств: через криптовалютные механизмы или посредством инвестирования в экономики стран-импортёров (где это уместно и подтверждено коммерческой целесообразностью). От системы двусторонних валютных своп-соглашений важно двигаться в направлении многосторонних систем (главным образом, на базе платформ БРИКС и ШОС), позволяющих наращивать использование валют стран-партнёров (например, дирхамов или юаней в торговле с Индией). Это позволит сбалансировать диспропорции двусторонних сальдо торговых балансов и будет способствовать повышению ликвидности российского рубля и дружественных валют. Диверсификация структуры международных резервов также должна быть предельно прагматичной. Запасать валюты дружественных стран в объёме, необходимом для обеспечения импортных сделок. Надо признать, что в нынешних условиях возможности надёжного размещения накопленных средств весьма ограничены, доходность относительно более надёжного инструментария ограничена и нестабильна (особенно учитывая устойчиво снижающиеся в последние годы курсы юаня и рупии). Наиболее же надёжным инструментом инвестирования резервов по-прежнему выступает золото.
Однако ещё более надёжный канал инвестирования – в собственную экономику. Важно отходить от привычной парадигмы расширения запасов при недоинвестировании собственной хозяйственной системы: пересмотреть «бюджетное правило» и политику профицитных бюджетов, расширять инвестиционную эмиссию, не приводящую к росту денежной массы в обращении, работать над снижением процентных ставок для возобновления доступа промышленности к кредитным ресурсам. Стратегически важное значение имеет развитие системы исламского банкинга; это не только откроет доступ к более 500 исламских банковских и финансовых организаций в более чем 100 странах мира, но и повысит инвестиционный имидж нашей страны в глазах инвесторов Азии и Ближнего Востока.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.