Госдума приняла в первом чтении законопроект, который отводит три года на освоение земельного участка в населенных пунктах и садовых некоммерческих товариществах (СНТ). Что будет считаться освоением и каковы критерии целевого использования земли, потом определит правительство. Эксперты считают, что для решения проблемы заброшенных участков этого мало. А власти надеются, что собственники хотя бы вспомнят о том, что у них есть земля.
Обосновывая перед депутатами необходимость нововведений, замглавы Федеральной службы госрегистрации, кадастра и картографии (Росреестр) Алексей Бутовецкий привел такую статистику. В 2023 году из 6,4 млн га обследованных земель 463 тыс. га (7,2%) оказались неиспользуемыми. Более 70% таких участков – земли населенных пунктов. «Мы видим заброшенные производственные зоны, разрушенные гаражные кооперативы, пустыри, у которых формально есть собственник, долгострои, которым 10–20 лет, и ничего с ними не можем сделать», – отметил чиновник.
Растянувшееся освоение
Одна из причин административного бессилия – отсутствие в законодательстве четких признаков неиспользования земельных участков в населенных пунктах, считают в Росреестре. Законопроект предлагает наделить правительство полномочиями такие признаки определять, тем более что для земель сельхозназначения они уже прописаны.
Около 20 лет назад в Гражданском и Земельном кодексах закрепили правило: если собственник, пользователь или арендатор не использует землю по назначению в течение трех лет, участок у него может быть изъят. Но с оговоркой: в этот отрезок времени не включается срок, необходимый для освоения участка (подготовки его к использованию). Для сельхозземель срок освоения впоследствии установили в два года, а для земель населенных пунктов или СНТ его длительность не определена до сих пор.
«Собственники, к которым мы приходим с понуждением, чтобы они все-таки вспомнили, что у них есть земля, что долгострой нужно достроить, говорят: "Нам нужно еще пять–десять лет". Время, необходимое для освоения, в трехлетний срок не входит, говорят они, а мы землю все еще осваиваем», – добавил замглавы Росреестра.
Законопроект призван приравнять к земельным участкам населенных пунктов все садовые и огородные участки, все СНТ вне зависимости от того, на землях каких категорий они находятся. Срок освоения для них устанавливается в три года. Причем освоением предлагается считать «одно или несколько мероприятий, выполнение которых необходимо для приведения земельного участка в состояние, пригодное для его использования» в соответствии с назначением. Какие именно мероприятия имеются в виду, потом решит правительство. В ходе обсуждения перечислялись такие виды работ, как «покосить, убрать хаотично сформированную свалку, снести заброшенные объекты».
Если речь идет об участке под ИЖС, упрощенное разрешение на строительство жилого дома выдается на десять лет. И чтобы начать строить, шести лет (три года на освоение участка, три – на то, чтобы приступить к его использованию), по мнению правительства, вполне достаточно. Ввести в действие новые правила планируется с 1 марта 2025-го.
Что считать неиспользованием
Замглавы думского комитета по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям Николай Николаев (ЕР) сообщил «Профилю», что проектов подзаконных актов депутаты пока не видели, но правительство над ними уже работает.
«По нашему мнению, при формулировании признаков неиспользования земельных участков можно опираться на часть уже установленных признаков для сельскохозяйственных участков, – сказал "Профилю" председатель комитета Госдумы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям Сергей Гаврилов (КПРФ). – Например, неиспользуемым можно было бы считать городской или дачный участок, заросший более чем на 50% сорняками, а также наполовину захламленный мусором».
В профильном комитете инициативу считают требующей доработки. Целесообразно, например, закрепить возможность установления сроков освоения земельных участков в договоре об аренде или продаже – так можно будет сократить этот срок, если для приведения земли в пригодное состояние не нужны большие усилия, говорит Сергей Гаврилов. Хорошо бы уточнить положения о введении обязанности по освоению всего участка, если земля используется временно или для размещения некапитальных объектов (кафе, платежных терминалов, нестационарных общественных туалетов и т. п.). Кроме того, при проведении проверок депутаты предлагают оценивать не процесс выполнения, а его результат. «То есть свалка должна не вывозиться [сейчас], а быть уже вывезена», – пояснил замглавы комитета Владимир Самокиш (ЕР).
Почему мало штрафуют
Адвокат МКА «Sed Lex» Вера Ефремова считает предложенные меры лишь первым шагом. Просто установить срок на освоение земельного участка мало, уверена она. Разве что в дальнейшем это подтолкнет к совершенствованию законодательства в этой сфере, например к повышению штрафов за нарушения и внесению изменений в процедуру изъятия неосвоенных земель.
Пока с предложениями такого рода правительство не выходит. Но из пакета приложенных к проекту закона документов следует, что изменения в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) и в Налоговый кодекс впереди.
Сейчас ст. 8.8 КоАП за неиспользование по назначению земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, предусматривает следующие штрафы. Если у участка определена кадастровая стоимость, гражданин заплатит 1–1,5% от нее (но не менее 20 тыс. руб.), должностное лицо – 1,5–2% (но не менее 50 тыс. руб.), а юрлицо – 3–5% (но не менее 400 тыс. руб.). Если кадастровая стоимость участка не определена, то максимальный штраф для граждан составит 50 тыс., для должностных лиц – 100 тыс., для юрлиц – 700 тыс. руб. Сопоставимые наказания, но без привязки к кадастровой стоимости, прописаны и за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по освоению земель.
По данным Росреестра, за прошлый год было зафиксировано 2157 нарушений закона юридическими лицами, наказали по ст. 8.8 КоАП пять организаций, у должностных лиц – 23 нарушения и шесть штрафов. Граждане допустили 43.798 нарушений, 76 человек оштрафовано.
Из-за пробелов в законодательстве привлечение к ответственности затруднительно. Использование участков немногочисленные сотрудники ведомства контролируют при помощи беспилотников, по дворам не ходят. Результаты своих проверок направляют в Росреестр и муниципальный земельный контроль.
Отнимут ли землю
При выявлении нарушения собственнику или пользователю выдается предписание о его устранении в течение шести месяцев, затем следует штраф. Если и это не подействует, земля на основании решения суда выставляется на публичные торги, а вырученные от продажи деньги возвращаются бывшему владельцу.
В ходе обсуждения в Госдуме высказывались опасения, что после принятия законопроекта начнут массово отбирать земли у граждан, которые по объективным причинам (в отъезде, нет средств, болеет) не могут освоить их в отведенный срок. В зону риска попадают и многодетные семьи – им иногда выделяются земельные участки там, где нет ни дорог, ни электричества. Да и кредит при нынешних ставках становится практически недоступным. Но представитель правительства уверял, что зверствовать никто не собирается и достаточно будет хотя бы продемонстрировать движение в правильном направлении.
Советник Федеральной палаты адвокатов Ольга Власова обращает внимание на то, что новых оснований для изъятия земельных участков не предусматривается. В целом она считает инициативу «безусловно полезной и необходимой». Но только принятием законов ситуацию не исправить, полагает адвокат: «На практике довольно сложно добиться от контролирующих органов, чтобы они приехали, зафиксировали нарушение и привлекли виновное лицо к административной ответственности, не говоря уже об изъятии неиспользуемого земельного участка».
Проблема брошенных участков
Сегодня благодаря «дачной амнистии» в ЕГРН оформлены права на более чем 13 млн объектов недвижимости. Сколько на самом деле в стране дачных участков, неизвестно, так как зарегистрированы далеко не все. По разным подсчетам, речь может идти примерно о 16–20 млн. Председатель Союза дачников Подмосковья, депутат Госдумы Никита Чаплин (ЕР) рассказал «Профилю», что в некоторых районах Московской области заброшены более половины участков в СНТ.
Председатель «Московского союза садоводов» Андрей Туманов добавляет: «В Шатурском районе есть товарищества, где до 70% участков брошенные. А в Псковской области я однажды нарвался на такое СНТ, где из 500 участков освоено 20. По рейтингу проблем садоводов эта входит в тройку самых пакостных, ведь брошенные участки – это и сорняки, и бомжи, и свалки, и отсутствие взносов».
Сейчас с запущенными участками в СНТ сделать практически ничего нельзя, говорит Туманов. Какие варианты применяются? Во-первых, тихо захватить землю, окультурить ее, а через 15 лет обратиться в суд, который, возможно, пользование узаконит. Во-вторых, попробовать через суд изъять землю у нерадивого собственника. «Но в таких случаях подавать иск имеет право лишь местная администрация, которой это не надо», – уточняет эксперт. Бывают и незаконные способы по введению брошенных участков в оборот в свою пользу или в пользу товарищества, которые иногда применяют председатели СНТ, продолжает Туманов: «Но в СНТ всегда есть оппозиция, она моментально стукнет, и прокурор с большим удовольствием возьмет вас за ушко. Я знаю многих председателей, которые сели за такие аферы».
О заброшенных дачных участках говорят 40 лет, еще с советских времен, но ничего до сих пор так и не сделали, отмечает эксперт. «Одним лишь установлением предельного срока освоения проблему не решить. Нужно строить систему, а это долго, сложно, к тому же на первых порах вызывает недовольство граждан, потому что без жестких мер не обойтись», – уверен Туманов.
По мнению Никиты Чаплина, определить заранее эффективность нового закона невозможно, тем более что многие сущностные вопросы отданы на откуп правительству. Неизвестны и детали. «Нет понимания о бюджете, который будет выделен на зарплату работникам органов местного самоуправления, – они должны заниматься работой по выявлению и изъятию заброшенных участков, если до этого дело дойдет, – отмечает депутат. –Причем при решении вопроса об изъятии не будет иметь значения благосостояние собственника, а вот причины, по которым он участок не осваивает, важны, и суд может принять их во внимание».
Вопрос о том, как быть с землями, которые принадлежат муниципалитетам и используются неэффективно, остается открытым. Многие такие участки десятилетиями не могут найти правообладателей: они никому не нужны.
Глава думского комитета по региональной политике и местному самоуправлению Алексей Диденко (ЛДПР) полагает, что для бедных муниципалитетов хорошо бы прописать особые правила. Потому что если земельный участок не осваивается, значит, на это нет ресурсов, и возлагать финансовые обязательства в таком случае правильнее было бы на региональный уровень. Депутат также напомнил о принципиальной разнице между частным собственником или пользователем и публичным собственником (каковыми являются муниципалитеты и органы власти разных уровней): у частника землю изъять можно, а у публичного собственника – нет, разве что органы надзора обяжут его провести определенные мероприятия.