Наиболее перспективным сценарием развития «Группы двадцати» видится усиление формата G20+. Есть две ключевых рекомендации для его улучшения: первая – смещение баланса между западными и незападными странами в G20 в сторону усиления представительства Глобального не-Запада и Юга, вторая заключается в том, чтобы приглашаемые страны G20+ были бы не только гостями саммита, но и участвовали бы во всех мероприятиях «двадцатки» в течение года. О разных сценариях развития формата «Группы двадцати» размышляет Олег Барабанов, программный директор Валдайского клуба.
Участники одной из экспертных дискуссий клуба «Валдай», посвящённой анализу возможных путей в повышении эффективности деятельности «Группы двадцати», обратили особое внимание на то, что в настоящее время «Большая двадцатка» стала заложником политизации, вызванной острой и конфликтной обстановкой в мире. В добавление к украинскому конфликту добавился и израильско-палестинский. Резко противоположные взгляды на него со стороны отдельных членов «Группы двадцати» вносят дополнительную политизацию и становятся новой линией раскола между ними. Этот разлом проявляется и в ходе министерских встреч по линиям иностранных дел и финансов, не так давно проведённых под эгидой текущего председательства Бразилии в Группе.
На серьёзность этого раскола обращалось внимание и на проведённой в начале марта первой установочной конференции (InceptionConference) в рамках формата Think20, экспертного трека в Группе. Выступивший на этой конференции шерпа Бразилии в «Группе двадцати» посол Маурисио Лирио прямо сказал, что опасность самого сохранения «двадцатки», её выживания за последние годы стала вполне реальной.
Клуб «Валдай» и ранее обращался к вопросам эффективности «Группы двадцати». Задуманная как место встречи крупнейших стран Запада и не-Запада, эта площадка порой проигрывала в эффективности как «Группе семи», представляющей страны Запада, так и БРИКС, объединяющему незападный мир. Если сравнить коммюнике саммитов «двадцатки» с аналогичными документами саммитов «семёрки» и БРИКС, то можно обратить внимание на то, что декларации «Группы двадцати» могут выглядеть наиболее выхолощенными по сравнению с двумя другими объединениями, что в них порой консенсус достигается по самому низкому знаменателю.
Это было заметно и в прошлую геополитическую эпоху, до текущего конфликта. Уже тогда медийное внимание к саммитам «двадцатки» было сфокусировано не на ней самой, а в первую очередь на двусторонних встречах, которые проводились на её полях.
В ходе уже упомянутой дискуссии в клубе «Валдай» участники попытались выделить различные сценарии дальнейшего хода событий в «Группе двадцати». Самый негативный из них – это её распад, формальный или фактический, о реальности которого уже упоминалось выше. Также это сценарий перманентной политизации работы «двадцатки», который превратит её деятельность в череду скандалов и подорвёт её эффективность. Третий возможный сценарий, когда участникам Группы удастся ограничить политизацию лишь геополитическим блоком вопросов, а по всем остальным работать сообща. Четвёртый сценарий, более позитивный, что обсуждение геополитических проблем (и связанные с этим скандалы) вообще уйдут из повестки «двадцатки» (собственно говоря, она и создавалась отнюдь не как геополитический форум, а как площадка для поиска решения общих глобальных проблем). Пятый сценарий, это усиление формата G20+, в первую очередь с привлечением к работе Группы других стран Глобального не-Запада и Юга. Шестой сценарий – это не просто G20+, а расширение постоянных членов «Группы двадцати», опять же – прежде всего незападных стран, с тем чтобы голос Глобального Юга был более значим. И наконец, самый идеальный сценарий, когда совсем всё хорошо, противоречия и разница в подходах полностью исчезают, и все работают в унисон.
Будучи реалистами, надо понимать, что не все из представленных выше сценариев реализуемы в одинаковой степени. К сожалению, почти нет сомнений, что практически любой из негативных сценариев в принципе имеет шансы воплотиться в текущей остро конфликтной геополитической обстановке. Но совсем не такова ситуация в отношении позитивных сценариев. Вряд ли описанный нами самый позитивный (идеальный) сценарий возможен в среднесрочной перспективе. И также вряд ли «Группе двадцати» удастся отойти от политизации её работы. Причина этого, отчасти, состоит в том, что страны-члены «двадцатки», естественно, не собираются отказываться от своих национальных интересов и выражающего их внешнеполитического курса. А они, повторим, часто противоречат друг другу. Потому ожидать от них слишком радикальных шагов навстречу друг другу не стоит. Также вряд ли стоит ожидать в ближайшие годы расширения постоянных членов «двадцатки». И включение в состав постоянных членов Группы Африканского союза станет скорее исключением, чем примером на будущее.
На наш взгляд, одним из наиболее реалистичных сценариев, если мы говорим об институциональной и процедурной реформе G20, является усиление формата G20+. К настоящему моменту сложился формат приглашения гостей на саммиты G20. К их числу относятся как представители международных и региональных институтов, так и руководители отдельных стран. При этом, если говорить о конкретных странах, то де-факто статус постоянного гостя имеет только одна страна – и это западная страна – Испания. В придачу к ней на принципе ротации в саммитах принимает участие страна-председатель NEPAD (NewPartnershipforAfricanDevelopment). Все остальные страны-гости приглашаются хозяином саммита, и их состав значительно варьируется от года к году.
Достаточен ли эффективен этот существующий гостевой формат G20+? На наш взгляд, нет. Поэтому можно предложить две ключевых институциональных рекомендации для его улучшения. Первая, это целесообразность смещения баланса между западными и незападными странами в G20 в сторону усиления представительства Глобального не-Запада и Юга. Причина этого описана выше: в нынешних условиях работы G20, когда страны Запада выступают практически единым и консолидированным голосом, когда все члены G7 являются одновременно и членами G20, повестка работы G20, даже если вынести за скобки геополитические скандалы, зачастую сводится, как мы говорили, либо к адаптации позиций незападных стран к западным взглядам, либо к мучительным и неэффективным поискам наименьшего знаменателя.
До последнего времени в составе G20 наблюдалось принципиальное численное равенство между Западом и не-Западом. Десять постоянных членов G20 представляют политический Запад (Австралия, Канада, Франция, Германия, Италия, Япония, Южная Корея, Великобритания, США и ЕС). И столько же, десять членов – глобальный не-Запад и Юг (Аргентина, Бразилия, Китай, Индия, Индонезия, Мексика, Россия, Саудовская Аравия, ЮАР и Турция, если считать Турцию, члена НАТО, незападной страной). В последний год постоянным членом G20 стал Африканский союз. То есть численного равенства уже нет, и страны G20 согласились с тем, чтобы представительство не-Запада было численно больше, чем у Запада. На наш взгляд, эту тенденцию следует усилить за счёт формата G20+. И дальнейшего усиления представительства Глобального не-Запада и Юга в «двадцатке» не стоит бояться. Это сделало бы G20 более соответствующей своему предназначению – представлять взгляды различных стран мира и не замыкаться в западноцентричности. По нашему мнению, статус постоянных приглашённых к участию в G20 в дополнение к Испании могли бы получить те члены БРИКС, которые полноценно не входят в «двадцатку» (это Египет, Эфиопия, Иран и ОАЭ). В любом случае каждая страна – председатель «двадцатки» могла бы брать на себя обязательство приглашать к участию от пяти до десяти стран Глобального Юга и не-Запада.
Вторая рекомендация носит как институциональный, так и процедурный характер. Видится важным, чтобы приглашаемые на постоянной или разовой основе страны G20+ были бы не только гостями саммита, которые по сути не оказывают влияния на его ход, но чтобы они полноценно и с равными правами по отношению к членам собственно G20 участвовали бы во всех мероприятиях «двадцатки» в течение года. Это трек шерп, финансовый трек, engagementgroups, Think20 и прочие. Чтобы они имели равные права по выработке рекомендаций, по составлению декларации саммита и так далее. Тем самым статус их участия в работе «двадцатки»повышается с простых гостей до статуса, аналогичного непостоянным членам Совета Безопасности ООН. В этом случае их вовлечённость в работу «двадцатки» будет более значимой, и сам формат «двадцатки» станет качественно более инклюзивным.
Реформы такого рода также, естественно, потребуют наличия доброй воли от стран-членов «Группы двадцати». Но, на наш взгляд, добиться этого более реалистично, чем в отношении иных позитивных сценариев реформы G20.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.