Агата Демаре, специалист по геоэкономике и старший аналитик Европейского совета по международным отношениям, известна как эксперт по санкциям и их последствиям. По ее мнению, этот инструмент, ставший едва ли не основным в геополитике последнего времени, далеко не всегда самый эффективный. Как ограничительные меры со стороны США могут повлиять на позиции доллара и к чему еще они могут привести — в отрывке из ее книги «Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США»
«Эта книга — не за и не против санкций, — пишет в предисловии к своему бестселлеру французская экономистка Агата Демаре. — В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру».
Агата Демаре, занимавшая с 2011 по 2014 год должность экономического советника французского казначейства в Москве, заинтересовалась темой санкций именно в этот период. С тех пор она успела поработать в Ливане, где отслеживала последствия санкций в таких странах, как Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен, а с 2017 по 2023 год Демаре была директором по глобальному прогнозированию в Economist Intelligence Unit (исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group). В своей книге «Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США» она описывает опыт самых разных стран, ставших мишенями американских санкций, и на их примере показывает, какой они могут наносить вред самым разным группам — от обычных граждан до транснациональных компаний, не участвующих в конфликтах третьих стран, и даже самих США в долгосрочной перспективе. Среди примеров, которые она описывает — драма вокруг «Северного потока — 2» и санкции против «Русала».
Книга в русском переводе вышла в июне в издательстве «Азбука-Бизнес». Forbes публикует отрывок.
В марте 2020 года в Москве состоялась встреча министров финансов стран Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). Этот альянс редко попадает в заголовки западных газет, однако он имеет значительный вес: клуб единомышленников из развивающихся стран охватывает половину населения планеты и включает среди прочих такие крупные державы, как Китай, Индия, Пакистан и Россия. В ходе встречи министры приняли давно назревшее, на их взгляд, и, казалось бы, безобидное решение: они договорились ускорить процессы организации торговли в национальных валютах, таких как китайский юань, индийская рупия и российский рубль.
Министры финансов стран ШОС, договариваясь о создании механизмов для развития торговли в национальных валютах, преследовали четкую цель: готовиться к отказу от платежей в долларах США в попытке обойти американские санкции. Любая транзакция, осуществляемая в американских долларах, должна в какой-то момент пройти через американский банк, что делает ее уязвимой для санкций США. Министерство финансов США регулярно отдает банкам распоряжения о замораживании переводов, которые выглядят подозрительно или нарушают санкции. Многим членам ШОС, имеющим прохладные отношения с Соединенными Штатами, требовалось решить эту проблему.
Через несколько месяцев читатели российской статистики заметили необычную тенденцию: впервые в истории более половины расчетов в российско-китайской торговле осуществлялось не в долларах США, а в другой валюте. Москва и Пекин остались верны своему слову и начали создавать альтернативную платежную систему; российские и китайские фирмы расширили использование рубля и юаня для международных операций. В обеих столицах это стало поводом для праздника: большая часть российско-китайской торговли оказалась неуязвимой для американских санкций. Путин сказал: «Мы не стремимся уйти от доллара. Это доллар уходит от нас». Однако у американских политиков причин радоваться не было. Такое развитие событий лишь подчеркнуло, насколько противники США заинтересованы в том, чтобы обходиться без доллара.
Самый простой вариант для стран, желающих защитить себя от риска попасть под американские санкции — совсем отказаться от доллара. Здесь лидирует Россия, где раньше долларами торговали на улице. В 2019 году российская государственная нефтяная компания «Роснефть» объявила, что во всех своих экспортных договорах будет использовать евро вместо доллара. Глава «Роснефти» Игорь Сечин не пытался скрыть, что этот шаг направлен на обход американских санкций. По его словам, «это вынужденная мера, направленная на защиту […] от американских санкций». Однако лишь немногие международные компании имеют возможность отказаться от доллара США, как это сделала «Роснефть».
Глобальная роль доллара США основана не только на экономическом превосходстве Америки, но и на отсутствии финансовых каналов в других валютах. Большинство центральных банков не имеют прямых связей друг с другом, что делает невозможной торговлю в местных валютах. Не существует системы прямого обмена, скажем, индийских рупий на южноафриканские рэнды. Приходится использовать третью валюту, которой чаще всего является широкодоступный доллар США. Индийские рупии сначала конвертируются в доллары США, которые затем обмениваются на южноафриканские рэнды. Поэтому компаниям обычно целесообразнее выставлять друг другу счета непосредственно в долларах, подвергая при этом свои операции риску потенциальных санкций со стороны Соединенных Штатов. Однако ситуация быстро меняется.
Центральные банки по всему миру, особенно в развивающихся странах, стремятся снизить зависимость от доллара США, чтобы диверсифицировать свои финансовые связи и стимулировать использование собственной валюты — что, по их мнению, будет способствовать укреплению их международного авторитета. По мере того как Вашингтон развивает свой санкционный арсенал, многие руководители центральных банков также начинают остро ощущать риски, связанные с использованием доллара США. Возможно, опасность тут не сиюминутна, но вполне разумно принимать какие-то упреждающие меры на случай ухудшения отношений с Соединенными Штатами. Поэтому десятки стран мира ускоренными темпами разрабатывают государственные механизмы ухода от доллара.
Важное место в планах руководителей центральных банков, стремящихся уменьшить свою зависимость от доллара США, занимают двусторонние валютные свопы. Подобные сделки позволяют центральным банкам напрямую обменивать свою валюту на валюту других стран, не прибегая к посредничеству доллара США (или любой другой валюты). Соглашения о валютных свопах оказались в центре внимания во время финансового кризиса 2008–2009 годов. Тогда Федеральная резервная система США согласилась на открытую линию для отправки долларов США в Европейский центральный банк. По обе стороны Атлантики центральные банки преследовали одну и ту же цель: избежать потенциально катастрофической нехватки долларов США в развитых экономиках.
Мировой финансовый кризис давно миновал, но американские, европейские и японские центральные банки в течение последнего десятилетия продолжали развивать валютные свопы. ФРС имеет действующие своп-соглашения с длинным списком развитых (в основном) экономик на сумму $450 млрд. В этом секторе появляются и развивающиеся рынки, включая Бразилию, Китай, Индию и Турцию. Это отражает их растущее влияние на мировую экономику и готовность выстраивать финансовые каналы, не зависящие от тех, что были созданы западными странами в период их господства над миром.
В авангарде этой тенденции находится Китай: Народный банк Китая заключил 60 соглашений по валютным свопам на сумму около $500 млрд, и теперь у него больше и количество своп-линий, чем у ФРС, и гораздо больше их общая сумма. Китай подписал договоры с длинным списком как союзников, так и противников США, включая Австралию, Аргентину, Канаду, Новую Зеландию, Пакистан, Россию, Южную Африку, Южную Корею, Турцию, Объединенные Арабские Эмираты и Великобританию. США в этом списке не фигурируют, что неудивительно: Китай использует валютные свопы для обхода американских финансовых каналов. В краткосрочной перспективе Пекин желает избавиться от финансового контроля со стороны Вашингтона, а в долгосрочной — избежать угрозы американских санкций и ослабить доминирующее положение доллара США в мировой финансовой системе.
Энтузиазм Китая в отношении отказа от доллара США не является неожиданным, учитывая прохладные отношения между Вашингтоном и Пекином. Однако и союзники США, особенно в Азии, также в быстром темпе заключают соглашения о валютных свопах. В 2018 году Нью-Дели подписал с центральным банком Японии соглашение о мегасвопах — на сумму $75 млрд. Подобно Китаю, Индия и Япония открыто признают, что эти соглашения позволят им в случае необходимости обойтись без американских финансовых каналов.
Нью-Дели уже использовал свои соглашения о валютных свопах. В 2019 году Индия завершила переговоры о покупке у России зенитных ракет. Для США это стало ударом: Вашингтон всегда обнадеживал себя, что Индия предпочтет американские комплексы Patriot или THAAD. При обычном ходе дел транзакция между Дели и Москвой на сумму $5 млрд повлекла бы за собой американские санкции: Вашингтон запрещает странам покупать военную технику российского производства. Однако Нью-Дели и Москва быстро нашли выход из положения.
Индия и Россия восстановили двустороннее соглашение о валютных свопах, заключенное еще в советские времена. Индия купила российские ракеты, используя комбинацию российских рублей и индийских рупий, обойдясь без доллара США и американских банков. Вашингтон с трудом переварил эту сделку: Индия, ключевой союзник США в Азии, вопреки американским санкциям покупает оружие у России, врага США. Возможно, ухода Нью-Дели от доллара США недостаточно для того, чтобы избежать американских санкций, которые теоретически распространяются на все продажи военной техники российского производства (независимо от валюты счета). Однако многие правительства считают, что с помощью двусторонних валютных свопов они нашли способ обойти принудительные экономические меры Америки.
Отказ от доллара США в целях обхода американских санкций выглядит как быстрое решение проблемы для стран, не ладящих с США. Однако в отказе от доллара будет немного пользы, если они продолжат использовать западные финансовые каналы, такие как SWIFT. SWIFT — бесспорный лидер в сфере услуг обмена финансовыми сообщениями, кооперативное общество, объединяющее практически все банки. Эта служба сообщений действует как мировой органайзер для финансовых учреждений, помогая направлять переводы в нужный банк по всему земному шару. SWIFT пронизывает весь финансовый мир: около 11 000 организаций, входящих в сеть кооперативного общества, отправляют друг другу около 440 сообщений каждую секунду, ежедневно обрабатывая платежи на сумму около $6 трлн.
Штаб-квартира SWIFT находится в Бельгии, однако эта организация должна поддерживать тесные связи с США: около 40% платежей, обрабатываемых системой, выражены в американских долларах. Если SWIFT хочет сохранить доступ к доллару, то ему ничего не остается, как сотрудничать с Вашингтоном и блокировать платежи, нарушающие американские санкции. В крайних случаях у SWIFT может не остаться другого выхода, кроме как разорвать все связи с подсанкционными странами. Так произошло в 2012 году, когда компания под сильным давлением США отключила от своей сети иранские банки. Отправка и получение денег для Ирана стали практически невозможными. Недруги США приняли это к сведению и занялись разработкой финансовых механизмов, не использующих SWIFT. Неудивительно, что лидером здесь стал Китай.
Спустя всего три года после того, как компания SWIFT закрыла Ирану доступ к своим системам, Китай объявил о создании собственной службы обмена финансовыми сообщениями CIPS, предназначенной для обработки международных платежей в юанях. В маленьком мире мирового банкинга этот шаг привлек большое внимание: в число учредителей вошли такие тяжеловесы, как BNP Paribas, Citi, Deutsche Bank и HSBC. Даже компания SWIFT предложила Пекину помощь в разработке CIPS. Создавая этот механизм, Китай ставил перед собой две цели: способствовать интернационализации юаня и оградить китайские фирмы от потенциальных санкций США. Побочная выгода: CIPS поможет также скрыть некоторые конфиденциальные операции от SWIFT (и Соединенных Штатов).
Несмотря на помпу, с которой об этом было объявлено, первоначальные надежды Китая на конкуренцию со SWIFT вскоре рассыпались в прах. За весь 2016 год количество транзакций, обработанных CIPS, составило всего лишь $700 млрд, то есть примерно 10% от ежедневного оборота SWIFT. CIPS страдала от ряда проблем. Система объединяла всего 20 банков по всему миру и была непрактичной: работала всего 11 часов в сутки и не могла обрабатывать сделки по покупке ценных бумаг или инвестиционные потоки. Еще хуже, что многие банкиры отнеслись к CIPS как к кратковременному увлечению. Международные банки десятилетиями используют SWIFT в качестве единственной службы обмена финансовыми сообщениями, и эта система прекрасно функционирует. Зачем финансовым учреждениям избавляться от того, что работает, чтобы пробовать новую, непроверенную схему?
Трудности, с которыми столкнулась система CIPS на начальном этапе, не остановили китайских политиков. Они продолжали убеждать финансовые учреждения присоединяться к новому механизму. По мере роста экономического влияния Китая азиатские банки начали подписывать такое соглашение, будучи уверенными, что CIPS со временем станет обязательной для тех, кто ведет бизнес с Пекином. Вскоре этой схемой заинтересовались и развивающиеся страны, получающие массу инвестиций из Китая, — например, ЮАР и Кения. В течение пяти лет CIPS подписала соглашения более чем с 40 африканскими банками — это больше, чем число финансовых учреждений, подключенных к CIPS в Северной Америке.
В конечном счете усилия Пекина окупились. В 2021 году CIPS обработала уже транзакции на сумму свыше $12 трлн. Это по-прежнему лишь малая часть оборота SWIFT, но все же налицо семнадцатикратный скачок за пять лет. В настоящее время к системе подключено около 1300 банков в более чем 100 странах. Частью схемы стали и учреждения, против которых США ввели санкции: российский банк ВТБ, находящийся под американскими санкциями с 2014 года, присоединился к CIPS в 2016 году. С тех пор в CIPS зарегистрировались еще два десятка российских банков, в том числе те, что были отключены от SWIFT после начала «спецоперации»* на Украине. Это полностью соответствует целям Пекина: предложить альтернативу SWIFT для тех стран, которые хотят или вынуждены обходить западные финансовые каналы.
Маловероятно, что CIPS когда-нибудь догонит SWIFT, учитывая, насколько глубоко бельгийская организация внедрилась в мировые финансовые каналы. Однако с помощью CIPS Китай готовится к тому дню, когда сможет обойтись без SWIFT. Как выразился Эсвар Прасад из Корнеллского университета: «Важно, что она есть». CIPS обладает и дополнительными преимуществами: нет сомнений в том, что китайские спецслужбы отслеживают все транзакции, проходящие через систему, что дает Пекину возможность наблюдать за финансовыми потоками по всему миру. Одновременно Китай создает возможность в долгосрочной перспективе отрезать страны от платежей в юанях и от китайской экономики. Поскольку в начале 2030-х годов Китай станет крупнейшей в мире экономической силой, это даст Пекину решающие рычаги для продвижения своих интересов.
* Согласно требованию Роскомнадзора, при подготовке материалов о специальной операции на востоке Украины все российские СМИ обязаны пользоваться информацией только из официальных источников РФ. Мы не можем публиковать материалы, в которых проводимая операция называется «нападением», «вторжением», либо «объявлением войны», если это не прямая цитата (статья 57 ФЗ о СМИ). В случае нарушения требования со СМИ может быть взыскан штраф в размере 5 млн рублей, также может последовать блокировка издания.