Вопрос: Максим Вячеславович, в конце прошлого года по СМИ прошла информация о том, что «ГосдепартаментСШАобъявил внешние границы континентального шельфа США за пределами 200 морских миль в ряде районов Мирового океана». Можете ли Вы рассказать нам, что означает этот 200-мильный рубеж и почему ему придается такое значение?
Ответ:Пожалуй, стоит начать с того, что такое континентальный шельф и какими могут быть его границы.
Континентальный шельф прибрежного государства – это пространство морского дна и его недра, простирающееся за пределы его территориального моря на определенное расстояние. Это расстояние может быть ограничено либо 200 морскими милями, либо простираться на все протяжение естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. То есть простыми словами: если сухопутная территория государства геологически продолжается в море под водой, то континентальный шельф будет заканчиваться там, где проходит подводная граница материка, если нет – то шельф будет заканчиваться на отметке 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Важно понимать, что континентальный шельф – это не территория государства, она заканчивается на внешней границе территориального моря. Далее до 200 морских миль водная толща называется исключительной экономической зоной, а морское дно – континентальным шельфом. На них не распространяется суверенитет прибрежного государства, а лишь права и юрисдикция в отношении отдельных видов деятельности. В части континентального шельфа – это суверенные права на разведку и разработку его природных ресурсов. Под ресурсами шельфа понимаются минеральные и другие неживые ресурсы дна и недр, а также «сидячие виды» живых организмов, например, крабы (т.е. рыбные ресурсы, обитающие в водной толще, к их числу не относятся).
Морское дно в пределах 200 миль от исходных линий – это, можно сказать, юридический континентальный шельф. То есть он закреплен за государством даже тогда, когда ту часть морского дна, которая примыкает к территориальному морю, нельзя назвать геологическим континентальным шельфом.
За пределы 200 морских миль континентальный шельф прибрежного государства может выходить только в случае, если есть научные доказательства того, что геологический шельф продолжается дальше 200-мильной отметки. Для целей сегодняшнего разговора будем называть такой шельф «расширенным».
Вопрос: Таким образом, получается, что США своим декабрьским решением увеличили протяженность района морского дна, в отношении которого у них имеются суверенные права по разработке ресурсов?
Ответ:По существу в этом и была задача объявления границ шельфа за пределами 200 морских миль. Однако, вопрос в том, как именно это было сделано.
Право прибрежного государства на обладание континентальным шельфом – норма международного права. Однако, в настоящее время единственным международно-признанным механизмом подтверждения факта принадлежности районов морского дна за пределами 200 морских миль к «расширенному» континентальному шельфу прибрежного государства является изучение и подтверждение соответствующей доказательной базы Комиссией по границам континентального шельфа, созданной в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.
Конвенция предусматривает, что прибрежное государство представляет в Комиссию данные о границах континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Комиссия, в свою очередь, изучает представленные материалы и дает рекомендации относительно того, является ли то пространство, на которое претендует прибрежное государство, его «расширенным» континентальным шельфом с геологической точки зрения или нет. Границы шельфа, установленные государством на основе рекомендаций Комиссии, в соответствии с Конвенцией, являются окончательными и для всех обязательными.
Как известно, США никаких данных в Комиссию не подавали, поскольку не являются участником Конвенции ООН по морскому праву (в отличие от 168 стран).
Однако в такой ситуации возникает вопрос, насколько легитимны их претензии на объявление своим «расширенным» континентальным шельфом соответствующих районов морского дна. Ведь американские геологические данные никто официально не проверял.
Мы уже привыкли к тому, что Вашингтон прибегает к односторонним действиям и продвигает свои правила всякий раз, когда не может на основе норм действующего международного права обеспечить исполнение собственных потребностей.
И в этот раз США остались верны себе, просто объявив части дна Мирового океана своим шельфом.
Мы с такими притязаниями американцев не согласны.
Вопрос: Каким образом была сформулирована реакция нашей страны на подобное одностороннее решение американцев по установлению границ своего «расширенного» континентального шельфа?
Ответ:В ноте, направленной в адрес Вашингтона, Россия заявила о непризнании объявленных им в одностороннем порядке внешних границ «расширенного» континентального шельфа. Мы отметили, что такие действия являются очередным примером избирательного подхода США к использованию норм международного права, обратили внимание на несостоятельность попыток американской стороны выборочно применять нормы Конвенции 1982 г., используя те ее положения, которые предоставляют ей определенные права и преимущества, и игнорируя обязательства.
Мы также заявили, что абсолютное большинство государств, устанавливающих границы своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль, осуществляют такую работу именно в соответствии со ст. 76 Конвенции 1982 г. через получение рекомендаций Комиссии относительно принадлежности тех или иных участков морского дна к континентальному шельфу.
Призвали, хотя и без особых ожиданий, американскую сторону ратифицировать Конвенцию 1982 г. и нести по ней весь комплекс обязательств.
Аналогичные соображения высказала наша делегация и на заседании Совета Международного органа по морскому дну в марте этого года. Интересно, что представители Китая солидаризировались с нашим выступлением. Позже МИД КНР также публично осудил односторонние шаги США по установлению внешних границ «расширенного» шельфа.
Планируем продолжать на различных международных площадках работу по дискредитации односторонних действий США.
Вопрос: А как должны были поступить США, если бы хотели действовать в соответствии с международно-правовой процедурой?
Ответ:Ну, во-первых, ратифицировать Конвенцию 1982 г., а во-вторых, действовать в соответствии со статьей 76 этого международного договора, как это делают нормальные добросовестные государства, претендующие на «расширенный» континентальный шельф.
В Комиссию уже обратилось более 60 государств. Эта цифра впечатляет. При этом она не является окончательной, так как могут быть поданы новые заявки. Причем ряд государств подает не одну и даже не две. Среди государств, заявивших притязания на «расширенный» континентальный шельф в Арктике, – Дания и Канада, которые ожидают рекомендаций Комиссии по материалам, поданным в 2010-х гг.
То есть подготовив свое представление (или несколько, поскольку американцы замахнулись на шельф за пределами 200 морских миль в семи районах Мирового океана) на «расширенный» шельф, Вашингтон должен был подать материалы в Комиссию по границам континентального шельфа, соблюсти все процедуры, предусмотренные Конвенцией и документами Комиссии, и дождаться утверждения ею рекомендаций по своим заявкам.
До вынесения рекомендаций Комиссии морские пространства, располагающиеся за пределами 200-мильной зоны, потенциально могут быть отнесены к Международному району морского дна, объявленному «общим наследием человечества», и ресурсы которого используются на благо всего человечества. Таким образом, установление внешних границ «расширенного» шельфа – это вопрос, который не может зависеть от воли одного государства. Установление же границ «расширенного» шельфа на основе рекомендаций Комиссии – это выверенный многосторонний механизм, основанный на балансе интересов различных государств.
Вопрос: Думаю, нашим читателям было бы интересно из первых уст услышать, что такое Комиссия по границам континентального шельфа: какие государства в ней представлены и как участвует в ее работе российская сторона?
Ответ:Комиссия по границам континентального шельфа – это орган, созданный в соответствии с Приложением II к Конвенции 1982 г. Она состоит из 21 члена, которые должны быть специалистами в области геологии, геофизики или гидрографии. Эти представители выбираются государствами-участниками Конвенции из числа своих граждан на основе учета обеспечения справедливого географического представительства. При этом, однако, избранные члены Комиссии действуют в личном качестве, то есть не должны в рамках работы Комиссии продвигать интересы государств, выдвинувших их кандидатуры. При рассмотрении заявок государств на «расширенный» континентальный шельф они должны проявлять беспристрастность.
Страна, подавшая свое представление в Комиссию, делает ее первую презентацию перед полным составом Комиссии. После этого члены Комиссии создают так называемую Подкомиссию для рассмотрения конкретной заявки. В такую Подкомиссию не может входить член Комиссии, являющийся гражданином страны, чья заявка рассматривается.
По результатам изучения заявки Подкомиссия формулирует свои рекомендации и представляет их на утверждение полному составу Комиссии, которая и принимает окончательное решение.
Российские эксперты участвовали в работе Комиссии с самого ее образования. Многолетним членом этого органа был Юрий Борисович Казмин (1997-2012 гг.) – уникальный специалист, имеющий в своем багаже геологические и юридические знания, что бесценно для работы в Комиссии. Позже его сменил на этом посту бывший статс-секретарь – заместитель министра природных ресурсов Иван Федорович Глумов (2012-2023 гг.).
После завершения своей деятельности в Комиссии Ю.Б.Казмин вошел в состав российских делегаций по представлению в Комиссию заявок на «расширенный» континентальный шельф в Охотском море и в Северном Ледовитом океане, И.Ф.Глумов – на протяжении многих лет был научно-техническим консультантом по российским заявкам.
Вклад этих ученых в работу по отстаиванию интересов Российской Федерации на «расширенный» континентальный шельф нельзя переоценить.
К великому сожалению, И.Ф.Глумов ушел из жизни в декабре 2023 г., не закончив очередной пятилетний срок, на который он был переизбран в состав Комиссии. В настоящее время мы работаем над тем, чтобы участие российских специалистов в деятельности Комиссии продолжалось и дальше. Довыборы в этот орган состоятся в июне с.г. в ходе Совещания государств-участников Конвенции 1982 г.
Вопрос: Вы все время ссылаетесь на Конвенцию 1982 г. При этом у нас в стране периодически звучат голоса о необходимости выхода из этого международного договора или прекращении его применения на пространствах Арктики. Как наши действия в отношении американских шагов и подобные заявления соответствуют друг другу?
Ответ:Во-первых, МИД России, конечно же, озвучивает только согласованные внутри страны официальные позиции. Это не значит, что в профессиональной экспертной среде не может быть дискуссий и различий во мнениях.
Что касается предложений о выходе из Конвенции или прекращении выполнения ее положений в каких-то географических районах, то тут масса юридических и практических нюансов.
Конвенция вобрала в себя огромное количество и без нее действующих норм обычного права. Не зря ее называют «Конституцией океанов» – всеобъемлющим международным договором, обеспечивающим баланс интересов государств в отношении различных видов деятельности в Мировом океане. Таким образом, даже если предположить гипотетический выход из Конвенции, большая часть ее положений все равно должна соблюдаться в рамках международного обычая.
Важно, что положения Конвенции в современных реалиях обеспечивают свободу судоходства для российских коммерческих и государственных судов, военных кораблей, международное признание границ внутренних вод, территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации, установленных двусторонними договорами морских границ России с сопредельными и противолежащими государствами, а также прав нашей страны на живые ресурсы этой зоны.
Что касается прекращения исполнения положений Конвенции в определенном географическом районе, а именно – в Арктике, то это невозможно с точки зрения права международных договоров. Да и в целом, многие положения, составляющие, в частности, основу правового режима использования Северного морского пути, опираются на нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Вопрос: Раз уж мы затронули тему Арктики, получается, что именно в этом районе пересекаются наши с американцами так сказать шельфовые интересы. Действительно ли они покушаются на те пространства, которые гипотетически могли бы отойти к российскому «расширенному» шельфу?
Ответ:Если говорить о всех тех районах, на «расширенный шельф» в которых претендуют США, то самый важный для нас с точки зрения национальных интересов, естественно, район Северного Ледовитого океана, то есть Чукотское и Берингово моря.
И в Чукотском, и в Беринговом морях американская сторона заявила свои права на районы за пределами 200 морских миль от прямых исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, но со своей стороны от линии разграничения, установленной Соглашением между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 г. В статье 2 данного документа, который ратифицирован Вашингтоном и временно применяется Российской Федерацией, установлено, что линия разграничения «идет на север … через Берингов пролив и Чукотское море по Северному Ледовитому океану, насколько допускается по международному праву».
Как я уже сказал, право государства на обладание континентальным шельфом является нормой международного обычного права. Таким образом, слова «насколько допускается по международному праву» можно толковать как включающие в себя и гипотетическое разграничение континентального шельфа двух государств. С 200-мильным шельфом в данном случае вопросов нет, а вот с «расширенным» возникает юридическая неопределенность. Мы опять натыкаемся на несоблюдение Соединенными Штатами процедуры подтверждения принадлежности района морского дна к геологическому континентальному шельфу.
Эта же проблема возникает и в других районах Мирового океана, где у США уже имеются двусторонние соглашения о разграничении морских пространств с соседними странами. Своими односторонними действиями Вашингтон, по сути, отбирает у других государств, у всего мирового сообщества значительные участки района международного морского дна (Район), объявленного в соответствии с Конвенцией 1982 г. общим наследием человечества и обладающего особым международно-правовым режимом. Этот режим предполагает, что за деятельность по добыче природных ресурсов Района государства, ее осуществляющие, выплачивают определенные взносы в специальный орган – Международный орган по морскому дну, который распределяет эти средства.
Вопрос: Если действия США подрывают интересы всего мирового сообщества, то почему ответную реакцию – непризнание этих действий – выразила только Российская Федерация?
Ответ:Ну, во-первых, не только мы. Как я уже сказал, в ходе 29-й сессии Совета Международного органа по морскому дну в марте этого года аналогичное заявление сделала делегация КНР. Позже, 2 апреля, Официальный представитель МИД Китая в ходе пресс-конференции отметил, что «США, не будучи участником Конвенции ООН по морскому праву, не имеют права претендовать на «расширенный» континентальный шельф в соответствии с Конвенцией». Он также обозначил «незаконный и ничтожный характер» претензий Вашингтона, «подрывающих интересы международного сообщества».
Не исключаю, что будут заявления и от представителей других государств. С точки зрения формирования дипломатической реакции с момента американского объявления о границах своего шельфа прошло не так много времени. Вероятно, некоторые государства продолжают изучать американские претензии и сформулируют свою позицию позже.
Естественно, есть и те, кто побоится выступить против гегемона. Это, в частности, касается арктических государств. Ожидать, например, от Канады, чьи интересы наибольшим образом затронуты американскими действиями, публичного выражения каких-либо претензий к своему соседу не приходится. В нынешних условиях американские сателлиты готовы пожертвовать даже своими интересами, лишь бы продемонстрировать преданность хозяину.
Раньше так называемая арктическая пятерка (Россия, Дания, Канада, Норвегия, США) совместно обсуждала проблемные вопросы, касающиеся континентального шельфа, снимала таким образом озабоченности и информировала друг друга о готовящихся шагах.
Теперь этот механизм отсутствует – контакты по арктической тематике прерваны и не по нашей инициативе. Это не наша проблема. Фактически США и другие западные представители пятерки добровольно лишили себя возможности в доверительном ключе обсуждать эти серьезные вопросы. Как Вы понимаете, у России, получившей уже не один сет рекомендаций Комиссии по границам континентального шельфа, самый богатый из пяти арктических государств опыт в работе с Комиссией.
Вопрос: Максим Вячеславович, раз уж Вы упомянули о российском опыте в этом органе, в заключении расскажите, пожалуйста, о том, что уже сделано нашей страной по теме расширения границ своего континентального шельфа и что еще планируется в этой сфере.
Ответ:Российская Федерация последовательно выполняет свои обязательства, предусмотренные Конвенцией 1982 г., и в полном объеме соблюдает установленные ею процедуры для обоснования расширения границ своего шельфа в Арктике.
Первоначальная заявка была подана Россией в Комиссию по границам континентального шельфа в 2001 г. Наша страна была первопроходцем в этой области. Комиссия вынесла свои рекомендации по этой заявке в 2002 г. На их основе было осуществлено разграничение континентального шельфа за пределами 200 морских миль в Баренцевом море с Норвегией в 2010 г., а также с учетом новых научных данных подготовлено две частичные пересмотренные заявки в отношении континентального шельфа в Охотском море и в Северном Ледовитом океане 2013 и 2015 гг., соответственно.
Комиссия вынесла положительные рекомендации по российской заявке на шельф Охотского моря в 2014 г. На их основе дно центральной части Охотского моря было отнесено к континентальному шельфу Российской Федерации. На практике это означает, что ни одно другое государство не может осуществлять добычу минеральных ресурсов в недрах центральной части Охотского моря без согласия Российской Федерации. Аналогичный режим применим и к так называемым «сидячим видам» живых ресурсов дна, в том числе к различным видам крабов.
Первое заседание Комиссии по российской заявке на шельф в Северном Ледовитом океане состоялось еще в феврале 2016 г. С учетом комплексного характера нашего представления и обширных участков дна, на которые оно распространялось, Комиссии понадобилось больше семи лет для ее рассмотрения.
Российская межведомственная делегация во главе с Минприроды России неоднократно представляла новые научные данные для обоснования российских притязаний.
Результат этой кропотливой работы, безусловно, стоил затраченных усилий: в 2023 г., несмотря на обострившуюся геополитическую обстановку, российской делегации во главе с Министром природных ресурсов и экологии А.А.Козловым удалось добиться принятия Комиссией положительных рекомендаций по российскому частичному пересмотренному представлению на шельф в Северном Ледовитом океане 2015 г. и двум Дополнениям к нему.
Конечно, это еще не окончательный результат. Впереди рассмотрение Комиссией поданного 30 октября 2023 г. частичного пересмотренного представления в отношении континентального шельфа в районе хребта Гаккеля, а также, когда для этого будут условия, – окончательное разграничение расширенного континентального шельфа с соседями по Арктике.