Передача полномочий от государств – членов Евросоюза достигла значительного масштаба, что делает роль европейского правительства всё более важной в контексте общего руководства различными институциональными уровнями Европейского союза. На предстоящих выборах в Европарламент мы станем свидетелями усиления борьбы за власть и изменения концепции европейского управления, полагает Дарио Вело,ординарный профессор Университета Павии.
Летом 2024 года пройдут выборы в Европарламент. Избирательная кампания уже началась, но новые события затрудняют понимание её содержания и логики. Показательно сравнение между избирательной кампанией, идущей полным ходом в США, и кампанией в Европе.
В США соревнуются два кандидата, которых поддерживают две противоборствующие партии. На кону завоевание власти, контроль над федеральными органами для реализации демократического или республиканского выбора. Другие цели дополняют эту стратегическую задачу, но фундаментальным вопросом остаётся политический контроль над властью.
В Европе мы идём в том же направлении, но путь ещё весьма долгий и не позволяет нам прямо сейчас чётко определить, планируется ли повторение американского опыта, mutatismutandis.
Роль, которую европейские выборы играли в прошлом
Много лет европейские выборы фактически были механизмом плебисцита, способствовавшим объединению Европы. Было гарантировано, что в среднесрочной перспективе пост председателя Европейского парламента будет делиться между двумя большими коалициями – левоцентристской и правоцентристской. Такая эстафета имела фундаментальное значение для Европейского парламента, который был наделён ограниченными полномочиями, но роль которого могла бы расширяться при условии поддержки со стороны широкого политического фронта, что де-факто означало договор о «национальном единстве» на европейском уровне.
Однако этот этап подходит к концу. Передача полномочий от государств-членов в процессе объединения достигла значительного масштаба, что делает роль европейского правительства всё более важной в контексте общего руководства различными институциональными уровнями Европейского союза.
На предстоящих европейских выборах мы станем свидетелями усиления борьбы за власть и изменения концепции европейского управления. Можно ожидать переходный этап, в рамках которого реалии прошлого и новые взгляды будут сосуществовать. Среди вопросов, находящихся в центре текущих предвыборных дебатов, важную роль играют финансовые и бюджетные.
Европейский центральный банк и национальные суверенитеты
Потребовалось три десятилетия, чтобы добиться одобрения Европейского валютного союза, преодолев казавшееся непреодолимым сопротивление. Дебаты были особенно оживлёнными, когда дело дошло до определения статуса Европейского центрального банка. Позиции сторон можно свести к двум мнениям.
Первая позиция заключалась в сохранении роли национальных центральных банков. Считалось, что этот план соответствует классическому кейнсианскому подходу и позволит использовать центральные банки для покрытия дефицита государственных расходов на национальном уровне. Это соответствовало конфедеративной модели. Данную позицию не нужно было специально объяснять, поскольку, по мнению тех, кто её поддерживал, она основывалась на существующем порядке.
Другая позиция, которая утвердилась при разработке устава Европейского центрального банка, предполагала снижение роли денежно-кредитной политики за счёт усиления роли реальной политики. Эта позиция была новаторской и стала залогом общего европейского порядка.
Чтобы оценить дебаты, которым суждено развернуться во время предстоящих европейских выборов, необходимо иметь в виду те причины, по которым был навязан выбор нынешнего устава Европейского центрального банка, и те причины, которые воодушевляли противоборствующие силы. Силы, отрицающие правильность сделанного выбора, скорее всего, попытаются внести изменения в деятельность Центробанка, если найдут пространство для манёвра.
Чтобы спрогнозировать содержание будущих европейских предвыборных дебатов, нужно сфокусировать внимание на ключевом для периода разработки устава вопросе. Технические аспекты являются менее важными, хотя и заслуживающими внимания.
Традиционная структура национального государства передаёт контроль над Центральным банком исполнительной власти, чтобы помочь финансировать государственные расходы. Это решение, выведенное на европейский уровень, подразумевает централистский европейский вариант.
Субсидиарный и федеральный вариант подразумевают автономию Центробанка. Конституционное измерение этого варианта – европейская федеральная модель. Федеральный вариант привёл к принятию устава Европейского центрального банка, отвечающего кардинальному принципу денежной стабильности.
Этот принцип рассматривался носителями традиционной культуры как консервативный, дефляционный выбор, препятствие для принятия экспансионистской инфляционной политики. Однако конституционная перспектива предлагает совершенно иную точку зрения.
Субсидиарный конституционный порядок требует, чтобы деньги не использовались для централизации власти, ослабляя автономию регионов и местных властей, государств-членов и промежуточных органов. Денежно-кредитная стабильность препятствует произвольному перемещению ресурсов теми, кто контролирует Банк. Принцип субсидиарности требует, чтобы механизмы управления Европейским центральным банком предотвращали злоупотребления со стороны властей.
Позиция против автономии Европейского центрального банка поддерживается суверенистами. В конечном итоге логичным следствием этой позиции является выход из валютного союза для восстановления национального суверенитета. Результат этого решения – ослабление единого рынка вплоть до его распада.
Создание валюты, не подчиняющейся «власти государя», в рамках процесса объединения Европы поставило под вопрос традиционное разделение властей. Роль «государя» при этом переходит к конституционным правилам, разработанным демократическим путём. Демократическое управление деньгами на основе конституционных правил является частью проекта построения Европейского союза как самого развитого института верховенства закона в истории.
Задуманная таким образом европейская валюта могла бы получить согласие стран-членов, так как она не создавала жёсткой централизации власти на европейском уровне. Выбор между жёсткой экономией и бюджетным дефициом разделил интересы. Поиск широкого консенсуса со стороны стран-членов стал непременным условием передачи валютного суверенитета от государств-членов процессу объединения.
Связь валютного союза с важнейшими проблемами, которые необходимо было решить, позволяет нам понять масштаб проблем, с которыми придётся столкнуться в ближайшем будущем, и оправдать необходимость модификации решений, принятых ранее.
Бюджетный федерализм, государство всеобщего благосостояния, инвестиции и развитие
План Вернера предусматривал создание Европейского экономического и валютного союза. Был создан валютный союз, необходимый для обеспечения единого рынка; экономический союз был отложен.
Борьба за власть, которая, как мы видели, будет всё больше характеризовать европейские выборы, приведёт к появлению противоположных позиций по экономической политике, что так или иначе определит, какая версия Европейского экономического союза соберёт необходимый консенсус.
Противоположные позиции, зафиксированные в заключённых ранее европейских договорах, вновь выйдут на поверхность, а те, кто до сих пор не достиг необходимого консенсуса, попытаются возобновить дебаты.
Аспекты экономического союза, которые ещё не обсуждались, станут предметом жёстких дебатов либо в целом, либо постепенно, в ходе череды выборов.
Основными аспектами, которые станут предметом предвыборных дебатов, являются определение модели бюджетного федерализма, изменения, необходимые с точки зрения государства всеобщего благосостояния, стратегии развития и управление инвестициями.
На все эти аспекты будет влиять международный порядок, и это затрудняет прогнозирование того, какой вариант возьмёт верх.
Термин «бюджетный федерализм» имеет чёткое значение: это распределение функций и ресурсов между составными частями Европейского союза. В контексте вертикальной субсидиарности бюджетный федерализм определяет распределение между европейским, национальным, региональным и местным уровнями. В контексте горизонтальной субсидиарности это распределение относится к государственным и частным организациям, которые способствуют осуществлению деятельности, представляющей общий интерес.
Страны – члены Союза различаются по уровню бюджетного федерализма во внутренней политике. Предполагается, что от этого будет зависеть, сколько бюджетного федерализма они будут готовы перенести на европейский уровень.
То же самое касается экономических и социальных аспектов, которые могут стать сферой применения бюджетного федерализма.
Эти различия требуют поиска минимального общего знаменателя, который был бы приемлем для всех государств-членов. Такая цель представляет собой не что иное, как определение Европейского экономического союза в соответствии с моделью общего бюджетного федерализма, моделью Европейского союза в целом и фундаментальными ценностями, лежащими в основе процесса объединения.
Подводя итоги, можно спрогнозировать следующее:
некоторые страны и политические силы поддержат необходимость усиления роли европейских институтов в продвижении и управлении инвестициями и развитием;
некоторые страны и политические силы попытаются утвердить большую автономию государств-членов в определении модели государства всеобщего благосостояния;
предметом противоречий станет проблема баланса государственных счетов. На финансовом уровне при поддержке широкого консенсуса утвердится бюджетный федерализм. Управление долгом станет предметом разногласий по вопросу об использовании его для поддержки инвестиций и развития или для нужд государства всеобщего благосостояния;
экономическое измерение оборонных расходов повлияет на дебаты по этим вопросам в целом.
Эта схематизация годится как первый подход для ориентации, но не подходит для описания всей сложности проблем, которые будут обсуждаться в ходе европейских и национальных избирательных кампаний.
В заключение данного обзора следует отметить, что создание новых организаций в качестве формы бюджетного федерализма может стать важным шагом навстречу ожиданиям людей. Но как это будет воплощаться в жизнь на уровне реальной политики, остаётся вопросом.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.