Президент США Джо Байден подписал давно обсуждавшийся пакет законопроектов об оказании военной помощи Израилю, Тайваню и Украине. Один из законопроектов — о конфискации суверенных активов России, пожалуй, наиболее интересен с юридической точки зрения. О том, как закон отразится на интересах российских инвесторов и можно ли оспорить конфискацию активов в международных судах рассказывает старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Антон Именнов
Главная задача закона под красивым названием «Достижение мира в XXI веке посредством силы» — заставить российское государство заплатить за восстановление Украины. В документе предлагается создание уникального механизма, предоставляющего президенту США полномочия по конфискации российских суверенных активов. При этом авторы законопроекта исходят из того, что поставленные цели должны быть достигнуты США в союзе с партнерами: странами G7, Евросоюзом и Австралией.
Главная новелла — так называемый административный порядок конфискации активов. Согласно общему правилу, для принудительного изъятия активов необходима санкция суда. Например, до сих пор конфисковывать активы для направления средств Украине разрешалось только в контексте уголовного преследования нарушителей санкционного режима. Теперь это ограничение снято. Новый закон касается исключительно суверенных (государственных) активов России в США — это, помимо прочего, активы Центрального банка, Фонда национального благосостояния, Минфина и других министерств и ведомств. Чтобы понимать масштаб бедствия, полезно вспомнить, что общая сумма замороженных российских активов в мире на данный момент — около $300 млрд, но лишь $4-5 млрд из них — это суверенные активы в США. Львиная доля активов — $190 млрд — находится в Бельгии.
Европа, в отличие от США, всегда действует чуть медленнее и пока не торопится с принятием аналогичных законов. Однако государства «Большой семерки» стремятся к гармонизации санкционной политики, а в принятом американцами законе четко говорится о необходимости координации. Так что не надо удивляться, если уже в июне 2024 года на саммите G7 в Италии мы услышим о похожих инициативах со стороны европейцев.
Активы частных лиц пока не подпадают под предусмотренные законом ограничения. На это прямо указывает раздел 104 (е) закона, устанавливающий, что ничто в указанном разделе не может быть истолковано как предоставление президенту США полномочий на арест, конфискацию или отчуждение иностранных суверенных активов, которые не относятся к суверенным активам России в США.
Telegram-канал Forbes.Russia
Канал о бизнесе, финансах, экономике и стиле жизни
По решению президента
Алгоритм конфискации таков: не позднее, чем через три месяца с момента вступления законопроекта в силу, президент США должен потребовать от американских компаний предоставить в американский Минфин уведомление о российских суверенных активах, к которым они имеют отношение. Грубо говоря, все, кто так или иначе работает с деньгами или собственностью России, должны подробно отчитаться, что у них есть.
Затем президент получает право инициировать процесс ареста или конфискации, включая любые проценты и доли в таких активах. Средства от их продажи будут направляться в специально созданный Фонд поддержки Украины. Важно, что средства Фонда могут быть направлены только в международные институты, призванные оказывать помощь в восстановлении Украины, а также прямо и непосредственно на восстановление украинской экономики и оказание гуманитарной помощи гражданам Украины. Непосредственное управление этими деньгами доверено госсекретарю США, который сможет распоряжаться ими по согласованию с Агентством по международному развитию США. То есть собственником активов становятся Штаты, при условии, что могут использовать их только в целях поддержки Украины.
Еще один элемент контроля — за месяц до предполагаемой даты конфискации президент должен утвердить вопрос в конгрессе — убедить профильные комитеты, что конфискация соответствует национальным интересам США. Таким образом, немедленной конфискации закон не предполагает. Возможно, конкретные решения Белого дома будут зависеть от политических факторов — развития ситуации на Украине и действий России. Но в любом случае конфискационный механизм вводится всерьез и надолго.
Неприятные аналогии
Россия — не первое государство, чьи активы решено конфисковывать в США. Самые близкие исторические примеры — обращение взыскания на активы Ирана для удовлетворения требований по искам о компенсации жертвам террористических атак, связываемых с Ираном, в том числе взрывов казарм в Бейруте в 1983 году и взрывов башен Хобар в 1996-м. В 2012 году в США были заблокированы активы правительства Ирана, включая активы банка Markazi. Еще один пример — конфискация и передача активов иракского правительства в Компенсационную комиссию ООН. Замечу, правда, что здесь есть ключевое отличие: активы Ирака были переданы в исполнение Резолюции Совета безопасности ООН, которая для США, как для государства — участника ООН, являлась обязательной. Однако, несомненно, что именно эта правовая модель, успешно апробированная тогда, послужила прообразом для нового механизма.
А что с международным правом?
Один из самых популярных вопросов, которые задают сейчас в мире и в самих США относительно нового закона —противоречит ли он международному праву? Ведь иммунитет суверенного имущества государств является важным принципом, который обеспечивает равенство государств на мировой арене. В международном праве сосуществуют теории абсолютного и ограниченного иммунитета государств, но имущество центральных банков признается суверенным и наделенным иммунитетом обеими этими концепциями. Поэтому с точки зрения актов международного и национального права, в частности закона США «Об иммунитете иностранных государств» от 1976 года, ответ прост — да, противоречит.
Так, согласно 1603 статье этого закона, круг лиц, имеющих право на иммунитет, включает в себя государственные образования, являющиеся государственными органами или их подразделениями, а также самостоятельные юридические лица и корпорации, принадлежащие иностранному государству или его подразделению. В отличие от подходов, принятых в Евросоюзе и Великобритании, американский закон распространяет на иностранные агентства и учреждения презумпцию иммунитета: таким образом, центральные банки, так же как госкорпорации или государственные авиакомпании, попадают в разряд активов «иностранного государства».
Авторы закона и сторонники конфискации не отрицают режима иммунитета государственного имущества, но при этом настаивают на том, что эта мера является правомерным ответом на действия России на Украине, то есть не противоречит международным нормам. При этом они оговариваются, что все принимаемые меры должны быть временными и обратимыми. Однако, судя по тексту закона, передача российских активов в Фонд поддержки Украины и последующая их продажа делают конфискацию как раз необратимой. Очень трудно представить себе, что кто-то станет возвращать деньги после того, как они уже будут потрачены.
Стоит ли судиться
Может ли Россия защитить свои права и оспорить конфискацию? Так как механизмы оспаривания конфискации в национальном законодательстве США не предусмотрены, а раздел 104 (k) нового закона прямо исключает допустимость судебного пересмотра актов о конфискации, защита российских интересов возможна только в рамках международного разрешения споров. Однако есть определенные правовые препятствия. Во-первых, обращению в Международный суд ООН в целях оспаривания законности санкций препятствуют вопросы юрисдикции: ни США, ни Россия не признали юрисдикцию МС ООН по смыслу статьи 36 (2) Статута Суда ООН, в связи с чем для рассмотрения спора в данном суде необходимо специальное основание. Во-вторых, санкции США по своей природе являются актами внутреннего законодательства, которые, вероятно, могут быть признаны вопросами внутренней юрисдикции государства и поэтому выходящими за рамки юрисдикции Международного суда.
Россия все же может попробовать обратиться с иском в Международный суд и обосновать юрисдикцию суда, ссылаясь на нарушение норм ООН, споры о применении которых, по общему правилу, передаются на рассмотрение в этот форум. В частности, конфискация суверенных активов может противоречить принципу суверенного равенства государств, предусмотренного в статье 2 Устава ООН.
Однако с точки зрения складывающихся в мире правовых реалий перспектив у подобного иска крайне мало. Хотя рассматриваемый закон затрагивает только суверенные активы, его вклад в усиление правового дисбаланса на международном уровне нельзя недооценивать. Мы живем в эпоху, когда право шаг за шагом уступает место целесообразности и становится вторичным. Первичным же является решение текущих политических задач любой ценой, когда нарушения прав граждан считаются сопутствующим ущербом. Восстанавливать же эти нарушенные права в прекрасном новом мире становится все труднее, поскольку механизмов восстановления зачастую просто нет. Так что российским частным инвесторам стоит пристально следить за развитием ситуации в США и других
«недружественных» странах — ведь введение механизма конфискации частных капиталов вполне может стать следующим шагом.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора