Стратегия оказания материальной помощи и инвестирования в менее экономически развитые страны со стороны крупных держав с целью завоевания их политического доверия не является новшеством — такие проекты существовали и в период холодной войны. Сегодня конкурирующие между собой США и КНР используют инфраструктурное строительство в странах ИТР в качестве одного из наиболее значимых инструментов для обретения политического влияния в регионе. Участие в реализации инфраструктурных проектов со стороны Вашингтона и Пекина осуществляется посредством инвестирования или кредитования, в том числе на льготных условиях. В ряде случаев это становится почвой для перехода к всеобъемлющему партнерству, в том числе военно-политическому. Иногда использование масштабных программ кредитования приводит к накоплению долгосрочных долгов страной-реципиентом, что, в свою очередь, обретает черты их «закабаления» — вынужденного сотрудничества из-за неспособности реализовать свои долговые обязательства. Для американского политического инструментария за рубежом этот подход был юридически оформлен еще в 1961 г. в рамках создания Агентства международного развития (U.S. Agency for International Development) как регулятора оказания международной помощи, тогда как его экономическая «адаптация» Китаем представляет сравнительно новый феномен.
Американские стратегические рамки
На современном этапе ядром американской стратегии в этой области выступают инициативы «Партнерство по глобальной инфраструктуре и инвестициям» (Partnership for Global Infrastructure and Investments, PGII), «Построим заново лучший мир» (Build Back Better World, B3W) и Индо-Тихоокеанская экономическая структура (Indo-Pacific Economic Framework, IPEF). Однако так как во внешнеполитическом подходе к ИТР действующей администрации Белого дома наблюдается преемственность, то следует обратить внимание на «наследие» эпохи Д. Трампа: именно в этот период было положено начало более интенсивному развитию строительства в Азии. В июле 2018 г. была запущена программа «Сеть инфраструктурных транзакций и оказания помощи» (Infrastructure Transaction and Assistance Network, ITAN), нацеленная на стимулирование частных инвестиций посредством широкого ряда инструментов, включая услуги по подготовке проектов. Основным результатом работы Сети стала консультативная деятельность по привлечению инвестиций, транспортного планирования и поддержания государственно-частного партнерства во Вьетнаме, Индонезии, на Филиппинах и Мальдивах. В том же месяце был принят «Закон о лучшем использовании инвестиций, способствующих развитию» (Better Utilization of Investments Leading to Development Act), на основе которого была создана Международная корпорация финансирования развития (U.S. International Development Finance Corporation, DFC). В качестве ее цели заявлено содействие участию капитала и частного сектора в укреплении экономического потенциала менее развитых стран и стран, находящихся на этапе перехода к рыночной экономике, что, согласно документу, отвечает национальным интересам США. В соответствии с Законом Корпорация получила полномочия по страхованию частных и государственных организаций, предоставлению займов, инвестированию акционерного капитала в инвестиционные фонды и отдельные предприятия. DFC стала результатом слияния Корпорации частных зарубежных инвестиций (Overseas Private Investment Corporation, OPIC) и финансового подразделения Агентства США по международному развитию (U.S. Agency for International Development), что позволило более чем двукратно увеличить инвестиционный потенциал бывшей OPIC (до 60 млрд долл.) и дополнить функционал новыми инструментами, такими как управление акционерным капиталом (equity authority), то есть возможностью осуществлять инвестиции в компании за рубежом либо напрямую путем приобретения доли в компании, либо опосредованно через фонды, которые инвестируют в эти компании.
В отчете DFC за 2022 финансовый год заявлено, что Корпорация разрабатывает проекты, нацеленные на ликвидацию дефицита финансирования инфраструктуры в развивающихся странах, который оценивается в 40 трлн долл., что должно обеспечить альтернативу материальной поддержке со стороны «авторитарных стран». Иными словами, задача по вытеснению китайского капитала и замещению его средствами инвесторов западного мира осталась в силе. В качестве результатов в документе приводится статистика увеличения активов, включая инвестиции, займы и остатки средств на казначейских счетах, на 9% (до 16,7 млрд долл.) в период 2021–2022 гг. В 2023 г. Корпорацией был достигнут рекорд: в этот период DFC взяла на себя обязательства на сумму более 9 млрд долл., тогда как ранее ежегодно сумма не превышала 4,5 млрд долл.
Администрация Дж. Байдена, как можно заметить из отчетов 2022–2023 гг., продолжила курс на расширение американских инвестиционных возможностей за рубежом, при этом количественно увеличив проекты в развивающихся странах и в ИТР, в частности. Так, в дополнение к B3W, начало которой было положено в 2021 г., в 2022 г. был дан старт «Партнерству по глобальной инфраструктуре и инвестициям» (ПГИИ) — обе инициативы объединяют членов «Группы семи» и основываются на ценностных ориентирах, а их целью является привлечение сотен миллиардов долларов инвестиций в инфраструктуру для стран с низким и средним уровнем дохода в ближайшие годы. В ноябре 2023 г. было объявлено о запуске инвестиционного акселератора под эгидой ПГИИ и Индо-Тихоокеанской структуры с целью увеличения масштабов финансирования, мобилизации частного капитала и разработки адаптированных к конкретным странам инвестиционных подходов. Первоначальный взнос в проект был получен от Белого дома в размере 15 млн долл.
Приоритетными областями работы как ПГИИ, так и Корпорации в период 2021–2024 гг. стали информационно-коммуникационные технологии, здравоохранение, достижение гендерного равенства, энергетическая и продовольственная безопасность и борьба с последствиями изменения климата — формат «мягкого» инфраструктурного строительства (soft infrastructure), который противопоставляется китайским транспортным проектам (hard infrastructure). В этом сдвиге можно наблюдать тактические различия в подходах демократов и республиканцев при достижении межпартийного консенсуса в стратегическом понимании: противодействие Китаю за счет американских инициатив одобряется всеми, при этом сторонники Д. Трампа не столь заинтересованы в «зеленой» повестке и гендерном равенстве.
Реализация: от традиционной экономики к «зеленой»
В короткие сроки после обеспечения законодательной базы было объявлено о начале масштабных инвестиций. В том же месяце, в июле 2018 г., госсекретарь М. Помпео объявил о новых инвестициях в ИТР на сумму 113 млн долл., из которых 25 млн долл. были направлены на развитие цифровой связи, 50 млн долл. — на энергетические проекты и 30 млн долл. — на инфраструктуру. Администрация Д. Трампа продолжала прилагать усилия к привлечению инвестиций вплоть до пандемии COVID-19. В 2019 г. США предоставили средства Инфраструктурному фонду Азиатского банка развития для Тихоокеанского региона (Pacific Region Infrastructure Facility) с целью поддержки разработки инфраструктуры на островах Тихого океана, добавили к ежегодным инвестициям в регион в размере 350 млн долл. дополнительные 100 млн долл. в рамках «Тихоокеанского обязательства» (Pacific Pledge), вложили 23 млн долл. в «Партнерство по электрификации Папуа — Новой Гвинеи» (Papua New Guinea Electrification Partnership) и запустили программу по энергетической безопасности Asia EDGE, которая позволила привлечь 806 млн долл. инвестиций в развитие различных энергосистем в Индонезии, в том числе с использованием ВИЭ.
Андрей Губин:
Сможет ли лев дружить сразу с драконом и орлом?
Несмотря на то, что в 2018–2019 гг. Вашингтон реагировал на проблему энергетического перехода, финансируя «новые» технологии, как видно из примера с индонезийской энергетикой, инфраструктурные вложения носили преимущественно традиционный характер. После смены администрации в Белом доме в 2021 г. этот подход целиком преобразился: отчет о результатах работы ПГИИ и Индо-Тихоокеанской структуры в конце 2023 г. содержит данные исключительно о деятельности, направленной на «озеленение» экономики региональных стран-партнеров: инвестиционные вливания DFC в размере 1 млрд долл. в Фонд зеленого перехода (Green Transition Fund) Индии и инвестиционной компании KKR в размере 675 млн долл. в индийскую платформу декарбонизации Serentica Renewables, поддержка американского банка Citi в осуществлении транзакций на сумму около 12 млрд долл. в целях устойчивого развития и энергоперехода и т.д. Интересно, что для КНР, переносящей свои «грязные» производственные мощности на территорию малых стран-партнеров, экология в этой связи является «ахиллесовой пятой». Отдельно можно увидеть примеры американских инициатив, направленных на достижение гендерного равенства: торговый кредит банка Citi в размере 100 млн долл. индийскому банку ICICI Bank для поддержки женщин — предпринимателей с низким доходом, главным образом в сельских районах Индии, и выделение DFC прямого займа в размере 20 млн долл. крупнейшей индонезийской платформе микрофинансирования Amartha Nusantara Raya с целью расширения микрокредитования предприятий, принадлежащим женщинам и управляемым женщинами в Индонезии. Такая специфика функционирования многочисленных американских структур в сфере инфраструктурного строительства позволяет США занимать свою нишу в ИТР и не дублировать китайские проекты.
Впрочем, от крупных проектов без привязки к проблемам последствий изменения климата на сегодняшний день США тоже не отказываются, однако их доля значительно меньше. Во второй половине 2023 г. стало известно о трех. Во-первых, во время октябрьского визита премьер-министра Австралии Э. Альбанезе в Белый дом Вашингтон и Канберра объявили о вложениях 15 и 50 млн долл. соответственно в «цифровизацию» Тихоокеанских островов — подключения и обеспечения высокоскоростного Интернета на Маршалловых и Соломоновых островах, островах Кирибати, Папуа — Новая Гвинея, Тувалу, Вануату и Восточном Тиморе посредством прокладки подводных кабелей под руководством компании Google. Проект хоть и отражает острую конкуренцию за островные государства, но низкий экономический вклад с американской стороны указывает на то, что для США это — капля в море. Во-вторых, это инвестицияDFC в размере 553 млн долл. в строительство Западного контейнерного терминала порта Коломбо на Шри-Ланке. Финансирование транспортной инфраструктуры является скорее исключением, чем правилом для американской инвестиционной стратегии в регионе — эта ниша занята Китаем. Наконец, в-третьих, в сентябре 2023 г. стало известно о подписании Меморандума о взаимопонимании по экономическому коридору Индия — Ближний Восток — Европа — масштабному проекту, реализуемому с целью связать Ближний Восток и Индию железнодорожным и портовым сообщением. Последний, с одной стороны, подходит под критерий целеполагания вокруг конкуренции и противостояния Китаю, с другой — не относится непосредственно к ИТР, включая в себя Южную Азию лишь как часть глобальной инициативы.
«Пояс и путь»: региональные особенности
Китайская глобальная инициатива «Один пояс, один путь» (ОПОП), представляющая собой обширную сеть инфраструктурных проектов и охватывающая 150 стран, отметила свой десятилетний юбилей в 2023 г. Финансирование масштабного проекта к этой дате превысило триллион долларов: 419 млрд долл. в формате инвестиций в нефинансовые активы, 634 млрд долл. — в формате контрактов на строительство. По данным Азиатского института Гриффита (Австралия) и Центра зеленых финансов и развития при Университете Фудань (Китай), степень вовлеченности и инвестиционная активность КНР в рамках проекта стабильно возрастает с 2020 г.: средний размер инвестиционных сделок вырос более чем в два раза с 354 млн долл. в 2020 г. до 772 млн долл. в 2023 г. Следует отметить, что ИТР не является главным реципиентом программы — в 2023 г. сумма, на которую были заключены контракты на строительство, составила всего 170 млн долл. Для сравнения, для Африки этот показатель равен 21,7 млрд долл., для Ближнего Востока — 15,8 млрд долл. При этом в разделении по странам получателем наибольшей суммы инвестиционных вливаний стала Индонезия (7,3 млрд долл.), тогда как второе место в конкурсе на главного реципиента контрактов на строительство заняла Шри-Ланка, получив 4,5 млрд долл. (Саудовская Аравия оказалась на первом месте с 5,6 млрд долл.).
Однако было бы неверно говорить о том, что регион несет для Пекина меньшую ценность, чем другие. КНР в период 2013–2021 гг. реализовал в ИТР 255 инфраструктурных проектов, при этом отмечается географическое смещение акцентов с Центральной Азии в Юго-Восточную и Южную Азию. Пик запуска пришелся на 2016 г., а ближе к 2020-м гг. в фокусе внимания оказались цифровые проекты в рамках Цифрового шелкового пути — ответвления от ОПОП, нацеленного на сотрудничество в сфере цифровых технологий, укрепление инновационного потенциала партнеров инициативы и преодоление технологического отставания менее развитых стран. Проекты реализуются китайскими телекоммуникационными компаниями, обеспечивающими реципиентов собственной моделью управления IT-инфраструктурой, что дает Пекину полный киберконтроль за стратегически важными объектами. В частности, наиболее привлекательный рынок для китайских цифровых платформ и услуг представляет ЮВА, где китайские компании играют доминирующую роль в обеспечении телекоммуникационной инфраструктуры в Камбодже, Лаосе и Мьянме. В случае «мягких» форм инфраструктурного строительства США также не обладают монополией и вынуждены конкурировать с Китаем, активно укрепляющим своим позиции в нише цифровизации партнеров.
Энергетика на протяжении многих лет остается той сферой, которой Китай придает исключительное значение — крупнейшие региональные объекты строятся благодаря помощи КНР. Например, в ноябре 2023 г. стало известно о строительстве компанией Sinopec нефтеперерабатывающего завода на Шри-Ланке стоимостью 4,5 млрд долл. Однако тренд на чистую энергетику Китай лишь начинает подхватывать: в 2023 г. объем инвестиционных вливаний в «зеленую» энергетику составил около 7,9 млрд долл., или около 28% от общего объема вложений в энергетические проекты, что превышает все предыдущие показатели за время существования ОПОП. География этих вложений практически не охватывает ИТР, а их главными реципиентами в 2023 г. стали Саудовская Аравия и Перу. Несмотря на неоспоримо прочные позиции в традиционной энергетике, говорить о конкурентоспособности Пекина в сфере «зеленой» инфраструктуры пока нельзя.
Южная Азия «в ловушке»
Особый интерес представляет феномен, который получил название «дипломатия долговой ловушки» (China’s debt trap), согласно которому предоставление льготных кредитов госбанком КНР Exim Bank странам со средним и низким уровнем дохода, традиционно имеющим проблемы в области инфраструктуры и не обладающим способностью полностью обслуживать свой долг, приводит к их финансовой зависимости, а, по мнению ряда критиков, и к размыванию государственного суверенитета. В качестве примера часто приводят дефолт на Шри-Ланке в 2022 г., который представляется как следствие задолженности Китаю из-за строительства порта Хамбантота, хотя на 2021 г. на Китай приходилось только 10% внешнего долга, а экономический кризис объясняется чрезмерными заимствованиями посредством выпуска международных суверенных облигаций.
Александра Терзи:
Милитаризация Филиппин: риски и возможности
Помимо спорного случая Шри-Ланки, другие страны Южной Азии могут иллюстрировать разные подходы к китайскому капиталу. Так, в Пакистане и Бангладеш распространена практика передачи прав по организации китайского бизнеса на их территории по льготным налоговым ставкам. Иначе говоря, объекты, построенные в этих странах, переходят в собственность Пекина при условии неспособности погасить задолженности по контрактам на строительство инфраструктуры. Причиной пакистанской задолженности стал проект по строительству порта Гвадар — конечной точки Китайско-пакистанского экономического коридора, который был передан китайским предприятиям из-за неудачной попытки реализовать средства сингапурской компанией PSA Gwadar Private Limited. В январе 2024 г. новая угольная электростанция в Гвадаре «Лабота №7», построенная китайскими компаниями, была введена в эксплуатацию. Дакка, в отличии от Исламабада, пошла другим путем и применила тактику диверсификации кредиторов инфраструктурного строительства на территории своей страны, в результате чего китайские компании приобретали незначительное большинство контрактов на строительство новых объектов, например, порта Пайра, и лишались возможности взять их под свой контроль.
Риски попадания в «долговую ловушку» остаются предметом обеспокоенности и в Непале вокруг проекта железной дороги Катманду — Керунг, в Бутане — вокруг проекта заповедника дикой природы Сактенг на границе с Китаем, на Мальдивах — вокруг расширения международного аэропорта Мале и строительства «моста дружбы Китай — Мальдивы». Однако несмотря на непрекращающиеся дискуссии о возможных последствиях, все перечисленные страны интенсивно сотрудничают с КНР и не отказываются от услуг, которые предоставляются в рамках ОПОП — когда дело доходит до расстановки приоритетов, экономические национальные интересы оказываются более значимыми, чем несогласие с китайской внешнеэкономической стратегией.
***
Основным поводом для обеспокоенности Вашингтона и Пекина в связи с деятельностью друг друга в азиатском экономическом пространстве служит возможность строительства военных баз и размещения вооруженных сил, что зачастую следует за плотным экономическим сотрудничеством. Политическое давление, оказываемое на страны ЮВА, Южной Азии и острова Тихого океана экономическими рычагами, которые появляются после заключения инфраструктурных сделок, приводит к «новой Большой игре» — однако в этот раз ее географические рамки значительно шире. В сфере жесткой инфраструктуры наиболее сильны позиции КНР. Энергетические и транспортные объекты находятся под китайским контролем, с чем США не особо способны конкурировать, тогда как для формата «мягкого» инфраструктурного строительства в Индо-Тихоокеанском регионе не характерна монополия одного из игроков. За право цифровизации малых стран американские и китайские предприятия борются на равных, а в создании «зеленой» и «гендерно-справедливой» инфраструктуры инициатива находится в руках американских инвесторов. На сегодняшний день складывается картина, в которой великие державы без договоренностей поделили сферы инфраструктурного строительства, однако вряд ли будут готовы довольствоваться малым, что в перспективе будет лишь разжигать американо-китайскую конкуренцию в ИТР.