В Псковской области начался новый этап реформы местного самоуправления. 8 районов региона уже были переформатированы в округа в 2023 году, еще 6 – на очереди. «Псковская правда» вспомнила, как начинались преобразования в этой сфере два десятилетия назад, обобщила события последних полутора лет и высказала осторожные предположения относительно того, когда муниципальная реформа может стать фактом общероссийского масштаба.
Как все начиналось
Для начала вкратце напомним новейшую историю российского местного самоуправления. Поиски новой схемы его устройства начались в начале 1990-х годов: советская система на тот момент очевидно себя изжила. Вариантов было множество, но, как и во многих вопросах тогда, в итоге российские власти обратились к опыту Запада.
В 1998 году Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию по местному самоуправлению. Именно в ее духе был выдержан принятый в 2003 году Федеральный закон 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». За конкретный же образец была взята германская модель местного самоуправления. Она предполагала двухуровневую систему: волости (территориальные единицы нижнего уровня) и районы (административно-территориальные единицы второго уровня).
Любопытно, что опыт работы нижнего уровня местного самоуправления в рамках государственно-правового эксперимента был изучен как раз в Псковской области: с 1995 года он проходил на территории Кулейской и Круппской волостей Печорского района.
В полную силу на всей территории РФ новая единая структура территориальной организации местного самоуправления заработала с 1 января 2006 года. В результате реформы число муниципалитетов в России выросло почти в два раза: с 12,6 тысяч до 24,5 тысяч.
Так, в Псковской области внутри каждого района, являющегося самостоятельным муниципальным образованием, появились от трех до девяти других муниципалитетов, формально независимых друг от друга и от района. Со своими бюджетами, главами, представительными органами.
Невероятно и не очевидно
Запуская в начале 2000-х годов реформу местного самоуправления, российские власти в качестве ключевой цели реформы декларировали приближение местной власти к населению. Однако на практике все оказалось не так очевидно.
Быстро выяснилось, что эффективность управления территорией максимально зависит от личных качеств главы. А конфликты между районными и волостными руководителями способны дестабилизировать работу местного самоуправления и требуют регулярного вмешательства региональных властей.
Доходило до смешного, когда какие-то полномочия то и дело передавались с волостного на районный уровень и обратно. Например, в ситуациях, когда учредителем единственного предприятия ЖКХ являлась администрация района, а полномочия по водоснабжению находились в компетенции поселения.
Не дало сколько-нибудь позитивного эффекта и разделение между двумя уровнями МСУ финансовых потоков. На практике это привело к тому, что во многих поселениях вместо «бюджета развития» могли себе позволить лишь «бюджеты выживания».
В результате практически сразу же по всей стране началось укрупнение муниципалитетов. Так, в Приморском крае, Вологодской, Воронежской, Амурской, Смоленской, Ивановской и Псковской областях проходило объединение поселений с сохранением двухуровневой системы местного самоуправления.
Псковские власти этот процесс, получивший название «укрупнение волостей», мотивировали снижением расходов на административный аппарат в условиях дефицита ресурсов и сокращения численности населения. Он проходил в две волны: в 2009 и 2015 годах.
Ставка на округа
Однако по большому счету и эта попытка оптимизировать систему самоуправления оказалась полумерой. Спустя два десятилетия после старта масштабной муниципальной реформы можно было констатировать, что она не принесла серьезного экономического и управленческого эффекта.
В условиях дефицита бюджетных средств, нехватки грамотных кадров и в целом учитывая сокращение численности населения, власти многих субъектов РФ были вынуждены заняться поиском новых форм организации самоуправления на местах.
Благо, 1 мая 2019 года были приняты поправки в 131-й Федеральный закон, согласно которым в России появился новый вид муниципальных образований: муниципальный округ. Это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через выборные и иные органы власти.
Новая форма местного самоуправления быстро начала набирать популярность: по данным на 2023 год их в России было уже больше 300. В частности, еще летом 2021 года в муниципальные округа были преобразованы все 25 муниципальных районов Удмуртии. Также лидерами процесса преобразований стали Пермский и Ставропольский края.
Опыт соседей
Если говорить о ближайших соседях Псковской области, то муниципальные округа созданы и успешно работают в Тверской, Калининградской и Новгородской областях. В последней создано 8 округов, причем четыре из них работают уже с 2020 года. Так что не удивительно, что при разработке плана реформирования местного самоуправления псковские власти обратились за опытом именно к новгородцам.
В конце 2022 года представительная псковская делегация, состоявшая из чиновников, общественников и политиков, побывала в Хвойнинском муниципальном округе Новгородской области, чтобы «из первых уст» получить информацию о плюсах и минусах преобразований.
Глава созданного в 2020 году мунокруга Светлана Новоселова рассказала псковичам, что денег у муниципалитета меньше не стало: напротив, теперь он может привлекать для развития входящих в него деревень федеральные средства, что раньше волостям было недоступно. При этом все дотации и субсидии из регионального бюджета сохранились в полном объеме.
В результате, например, в хвойнинском поселке Кабожа удалось построить физкультурно-оздоровительный комплекс, дома для переселенцев из аварийного жилья, стадион и Дом культуры. И понятно, что удовлетворенность работой местных чиновников у местных жителей стала только выше.
При этом главы волостей стали главами территориальных отделений мунокруга, то есть местная власть осталась там же, где и была. А в поддержку ей появился институт старост и общественных советов. Количество местных выборов сократилось, а значит, сократились и расходы. Зато выросла политическая конкуренция и статус депутата представительного органа муниципального округа.
В том числе и благодаря этому визиту в 2023 году в Псковской области начала активно развиваться муниципальная реформа.
Первые ласточки
Процесс преобразования районов в муниципальные округа в Псковской области стартовал в начале 2023 года: с соответствующей законодательной инициативой выступил губернатор Михаил Ведерников. «Первыми ласточками» стали Красногородский, Локнянский, Невельский, Новоржевский, Опочецкий, Печорский, Пыталовский и Стругокрасненский районы.
Уже в феврале депутаты областного Собрания утвердили их новый статус. Какого-либо серьезного сопротивления эти планы ни на региональном уровне, ни на местах не получили. Доводы властей относительно того, что новая, – одноуровневая, – система местного самоуправления будет проще, эффективнее и дешевле, у граждан сомнений не вызвали.
Осенью, после того, как были избраны новые составы местных депутатских собраний, двухуровневую систему местной власти сменила одноуровневая: в муниципалитетах по конкурсу были назначены главы округов, концентрирующие в своих руках все хозяйственные полномочия и функции.
При этом для жителей мало что изменилось: свои вопросы они по-прежнему могли решать в территориальных отделах окружной администрации, расположенных там, где раньше были администрации волостей и поселений.
Плоды перемен
Времени с момента полноценного старта реформы прошло не так много: для перехода на одноуровневую систему организации самоуправления на местах был установлен временной период до 1 января 2024 года. Тем не менее, уже можно сделать первые выводы. В частности, по словам главы Локнянского муниципального округа Ивана Белугина, «централизация власти позволила подходить к людям клиентоцентрично»: «Нет длинных цепочек согласований, передачи поручений. Всё приходит в одну точку».
Кроме того, многие федеральные и региональные программы завязаны на численность населения, так что небольшие муниципалитеты попросту не могли в них участвовать, а вот объединенные округа имеют такую возможность. Читайте также 29.03.2024 11:00 Новый уровень
А еще волостным властям раньше зачастую приходилось заключать контракты «в долг», поскольку оплатить работы они могли только с сентября, получив земельный налог. У окружного же бюджета финансовая подушка куда солиднее, а источники доходов гораздо разнообразнее. Другой важный плюс – возможность работать с единым заказом, получая скидки от подрядчиков «за опт».
Наконец, важная проблема местного самоуправления – это грамотные управленческие кадры, которых всегда не хватает. И, по словам начальника управления по местному самоуправлению и территориальному развитию правительства Псковской области Елены Тимашовой, создание округов позволило объединить местные команды: районную и волостные. «В наших непростых условиях очень важно сформировать грамотную команду, потому что от того, насколько квалифицированными будут специалисты, зависит, на сколько качественно мы будем реализовывать все проекты», – подчеркнула она.
В масштабе страны
В этом году муниципальная реформа в Псковской области продолжится. Начинается процесс преобразования в муниципальные округа ещё шести районов: Гдовского, Плюсского, Дновского, Бежаницкого, Порховского и Усвятского. Важно, что они могут учесть опыт своих предшественников и избежать многих «подводных камней» в процессе реформирования.
Добавим, что «в обычном порядке» в этих шести муниципалитетах в 2024 году должны состояться выборы глав и местных депутатов. Так что в том случае, если преобразование застопорится, его придется отложить еще на пять лет: «окно возможностей» будет закрыто. Либо, если решение о реформировании примут позднее – тратить бюджетные средства на новые выборы представительных органов, уже окружных.
Впрочем, пока что беспокойство относительно того, насколько гладко будет протекать преобразование, вызывает только Гдовский район, который несколько лет назад окрестили «политической аномалией». Там в свое время и объединение волостей шло, мягко говоря, со скрипом.
Но есть и другая, вполне реальная перспектива. После того, как в 2020 году поправки в Конституцию закрепили понятие «единой системы публичной власти», которая является совокупностью органов госвласти и органов местного самоуправления, началась разработка нового федерального закона о МСУ. Документ, призванный завершить реформу, заложенную конституционными изменениями, был внесен в Госдуму в декабре 2021 года. И одной из его основных новаций как раз и является обязательный переход от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой.
В первом чтении законопроект одобрили уже 25 января 2022 года. Однако срок предоставления поправок ко второму чтению несколько раз переносился и в итоге документ завис в недрах Госдумы.
Тем не менее, в 2023 году газета «Ведомости» со ссылкой на источники, близкие к администрации президента, сообщала, что новый закон об общих принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти примут после президентских выборов 2024 года.
А если так, то вполне вероятно, что ждать нового витка реформы МСУ – но уже в масштабах всей страны – осталось недолго.