Елена Ананьева, руководитель Центра британских исследований Института Европы РАН, обозреватель журнала «Международная жизнь»
3 февраля после двухлетнего перерыва возобновила работу исполнительная власть Северной Ирландии в результате того, что правительство Р. Сунака и Демократическая юнионистская партия (ДЮП) заключили соглашение. Во что выльется этот исторический момент?
История вопроса
На основании Белфастского соглашения 1998 г. система правления в Северной Ирландии построена по модели консоциативной демократии, то есть власть в регионе совместно осуществляют две крупнейшие партии (по итогам выборов). Католическую общину представляют ирландские националисты (общеирландская партия Шинн Фейн), общину протестантов - партия юнионистов - ДЮП. В том же соглашении предусматривается референдум, если станет очевидным, что большинство населения выступает за объединение региона с Республикой Ирландия.
Обычно ДЮП одерживала победу на выборах в региональный парламент Стормонт. Однако на выборах в мае 2022 года Шинн Фейн впервые завоевала большинство (27 мест против 25 мест у ДЮП)[1]. Пост Первого министра должен был занять представитель Шинн Фейн, а заместителя Первого министра с равными правами – представитель ДЮП. Однако ДЮП отказалась участвовать в выборах спикера Национальной Ассамблеи, мотивируя свои действия протестом против Протокола по Северной Ирландии[2]. Как результат, ассамблея не могла продолжать работу, включая формирование исполнительной власти. Действовавшие спикер и министры продолжили занимать свои должности в статусе «врио».
В 2023 году Шинн Фейн впервые одержала победу над ДЮП на выборах и в местные органы власти Северной Ирландии[3], но и тогда ДЮП не прекратила бойкот.
В Вестминстере установили срок восстановления правления в регионе, но срок прошел, и министр по делам Северной Ирландии должен был назначить дату новых выборов в следующие 12 недель, но министр продлил срок формирования правительства еще на 6 недель, с возможностью дальнейшего продления на очередные 6 недель, чтобы выборы пришлись на 2023 год. Стоял вопрос и о прямом правлении из Лондона. Еще одно продление до 8 февраля 2024 года должен был санкционировать британский парламент 24 января 2024 года[4], поскольку ДЮП по-прежнему отказывалась участвовать в формировании правительства.
Но 30 января лидер юнионистов Дж. Дональдсон объявил, что партия все же возвращается в Стормонт при условии, что будут соблюдены договоренности правительства с ДЮП.
Как заявил министр по делам Северной Ирландии К. Хитон-Харрис, правительство признало, что Протокол по Северной Ирландии «не предоставил народу Северной Ирландии те же свободы, что выход из ЕС предоставил жителям остальной Британии»[5]. Лондон после переговоров с Брюсселем в марте 2023 г. заключил новое соглашение – «Виндзорские рамки»[6], чтобы смягчить условия Протокола. Однако и они не устроили ДЮП.
Суть соглашения
Правительство и ДЮП договорились, что автоматически и постоянно приведение в соответствие (alignment) правил торговли c законодательством ЕС отныне не применимо; будет принято законодательство, обеспечивающее беспрепятственный доступ товаров Северной Ирландии на внутренний рынок Британии, а внутренняя торговля в Соединенном Королевстве будет отвечать новой системе внутреннего рынка Королевства.
Три основных пункта соглашения заключаются в следующем:
- меры по практическому применению положений Виндзорских рамок[7], чтобы «обеспечить место Северной Ирландии на внутреннем рынке Соединенного Королевства»;
- «правовые и практические» меры с целью усилить позиции Северной Ирландии как части Соединенного Королевства и подтвердить прежние обязательства правительства;
- пакет финансовых ассигнований, чтобы начать решать проблемы государственного сектора Северной Ирландии.
Почему ДЮП была недовольна «Виндзорскими рамками»? Это соглашение между Лондоном и Брюсселем предполагало снять озабоченности юнионистов относительно таможенного и пограничного регулирования в Ирландском море, о котором договорился Борис Джонсон с Евросоюзом в 2019 г. при заключении Соглашения о торговле и сотрудничестве. Основной результат «Виндзорских рамок» – создание зеленого коридора с минимумом формальностей для товаров, которые не предназначены для Единого рынка ЕС, а также признание, что с/х товары, продаваемые в Северной Ирландии, должны отвечать стандартам либо Британии, либо ЕС. В «Виндзорских рамках» также предусматривалось решение повседневных проблем, например, некоммерческих посылок из Британии в Северную Ирландию, а также ветеринарный контроль при перевозке животных. Правительству Британии были также предоставлены возможности гибко изменять косвенные налоги в Северной Ирландии. Был введен так называемый «тормоз Стормонта»[8] - механизм, позволяющий депутатам Национальной Ассамблеи Северной Ирландии возражать против изменений в правилах ЕС, которые применяются в Северной Ирландии, и потенциально блокировать изменения законодательства ЕС, которые могут оказать существенное воздействие на торговлю между Северной Ирландией и Британией.
Тем не менее, ДЮП считала, что, несмотря на определенный прогресс, Северная Ирландия оставалась отрезанной от внутреннего рынка Британии. В итоге, товарообмен между Северной Ирландией и остальной Британией был облегчен, как и основания для введения в действие «тормоза Стормонта». Правительство обязалось провести независимое исследование действия положений «Виндзорских рамок» после их одобрения Национальной Ассамблеей простым большинством голосов, а не межобщинного одобрения (большинством обеих общин). Будут созданы органы, содействующие торговле между регионами из представителей государства, бизнеса и гражданского общества.
ДЮП выражала тревогу, что новые торговые правила поставят под вопрос место Северной Ирландии в Королевстве, и правительство обязалось исключить любое совместное с Ирландией осуществление властных полномочий (иными словами, выбор заключается между пребыванием в составе Британии или Ирландии). По-прежнему министр по делам Северной Ирландии должен будет назначить «пограничный референдум» (border poll), если окажется, что большинство населения региона выступает за объединение с Ирландией. В Соглашении ДЮП с Лондоном отмечена активность Республики Ирландия по претворению в жизнь объединения Ирландии. Соответственно, правительство обязалось содействовать укреплению связей Северной Ирландии с Королевством, поощряя инвестиции в регион (гранты и налоговые льготы), культурные связи, проводить подготовку госслужащих с учетом особенностей региона. Эти задачи возложены на Совет Восток-Запад. Понятие «общеирландская экономика» (all-Irelandeconomy– то есть экономика острова Ирландия) будет изъято с британского законодательства.
Со своей стороны, в Брюсселе собираются тщательно изучить сделку правительства Сунака с ДЮП, что следует из телефонного разговора между министром иностранных дел Д. Кэмероном и заместителем председателя Еврокомиссии М. Шефковичем, то есть возможны возражения со стороны Евросоюза.
Лондон предоставит Северной Ирландии финансовый пакет объемом 3,3 млрд. ф.ст. на рост зарплаты бюджетникам региона, социальную сферу, включая здравоохранение, а также зону инвестиций и инфраструктурных проектов. С 2024-2025 финансового года будет изменена формула Барнетта, по которой рассчитывают государственные ассигнования региону: при 100 ф.ст. на душу населения в Англии будет приходиться 124 ф.ст. на душу населения в Северной Ирландии.
Формирование правительства
3 февраля видный деятель ДЮП Э. Путс был избран спикером; Первым министром стала вице-президент Шинн Фейн Мишель О’Нил, а заместителем Первого министра депутат от ДЮП Эмма Литтл-Пенджелли.
М. О’Нил, вступая в должность, обещала быть «первым министром для всех» и ценить национальную идентичность, культуру и традиции юнионистов. Дж. Дональдсон смог поощрить своих соратников (Э. Литтл-Пенджелли), нейтрализовать соперников (Э.Путс).
В правительство вошли еще две партии (Альянс и Юнионистская партия Ольстера). Назначение на должности прошло не без неожиданностей от ДЮП для Шинн Фейн, что говорит о предстоящих трудностях в предстоящей повседневной работе.
Для главы центрального правительства Р. Сунака достигнутое межобщинное согласие – редкий успех его правления. Он встретился в Белфасте с министрами, лидерами партий и премьер-министром Ирландии Л. Варадкаром. По мнению Сунака, перед Северной Ирландией стоят повседневные проблемы, а не изменение границы. Варадкар также отказался втягиваться в обсуждение вопроса об объединении Северной Ирландии с Республикой Ирландия, подчеркивая первоочередные повседневные задачи. Примечательно, что их совместной пресс-конференции не было, то есть лидеры не появились на публике вместе, чтобы продемонстрировать здоровые рабочие отношения – они остаются напряженными. Лондон выражает недовольство намерением Ирландии подать судебный иск против Британии за «Закон о запрете судебного преследования после Смуты»[9], поскольку последний нарушает Конвенцию о правах человека. Дублин в свою очередь недоволен решением Лондона исключить из британского законодательства понятие «общеирландская экономика».
Референдум об объединении Ирландии
После встречи с Сунаком лидер Шинн Фейн и глава оппозиции в парламенте Ирландии, Мэри Лу Макдональд, намекая на референдум об объединении Ирландии в течение 10 лет, заявила: «Перемены кругом, и ими следует управлять», а несколько ранее, что «единство Ирландии на расстоянии вытянутой руки». Л. Варадкар надеется, что объединение Ирландии произойдет при его жизни. Напротив, министр по делам Северной Ирландии К. Хиток-Харрис полагает, что для референдума «условия определенно отсутствуют»[10] и их «перспектива нереалистична», что зафиксировано в договоренности британского правительства с ДЮП. Однако, согласно опросам, 57% в возрастной группе 18-24 года выступают за объединение Ирландии, и демографическая ситуация складывается все больше в пользу католиков, согласно последней переписи 2021 г. Неслучайно, М. О’Нил на следующий день после вступления в должность в интервью телеканалу Sky News оспорила утверждение правительства, что референдум может состояться лишь через десятилетия: «открылось десятилетие возможностей», и стороны могут править совместно, в то же время, преследуя свои в равной степени законные интересы[11].
Однако людей в первую очередь волнуют листы ожидания в системе здравоохранения, зарплаты бюджетников, да и просто стабильность институтов и правления. Смогут ли стороны управлять Северной Ирландией совместно, учитывая, что со времени Белфастского соглашения 1998 года Национальная ассамблея функционировала лишь половину времени?
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции
[1] Northern Ireland Assembly election 2022. Research Briefing. Available at: https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9549/CBP-9549.pdf (дата обращения: 07.02.2024).
[2] Протокол – неотъемлемая часть соглашения Британии с Европейским союзом о торговле, которое Б. Джонсон заключил в 2019 г. По соглашению Северная Ирландия оставалась в таможенной зоне ЕС, то есть граница с ЕС установлена по Ирландскому морю, что затрудняло торговлю между Северной Ирландией и остальной территорией Соединенного Королевства. The EU-UK Trade and Cooperation Agreement - European Commission. Available at: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/relations-non-eu-countries/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_en (дата обращения: 07.02.2024).
[3] Local Elections 2023: Results and analysis. Research Briefing. Available at: https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9798/CBP-9798.pdf (дата обращения: 07.02.2024).
[4] Northern Ireland (Executive Formation) Bill. Available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/65aff9b8f2718c0014fb1bce/NI__EF__Bill.for_publication__2_.pdf (дата обращения: 07.02.2024).
[5] Secretary of State's speech on the Safeguarding the Union Command Paper - GOV.UK https://www.gov.uk/government/speeches/secretary-of-states-speech-on-the-safeguarding-the-union-command-paper Published 31 January 2024 (дата обращения: 07.02.2024).
[6] The Windsor Framework: A New Way Forward. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/63fccf07e90e0740d3cd6ed6/The_Windsor_Framework_a_new_way_forward.pdf (дата обращения: 07.02.2024).
[7] The Windsor Framework: A New Way Forward. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/63fccf07e90e0740d3cd6ed6/The_Windsor_Framework_a_new_way_forward.pdf (дата обращения: 07.02.2024).
[8] Stormont Brake: The Windsor Framework | Institute for Government. https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/stormont-brake-windsor-framework (дата обращения: 07.02.2024).
[9] Northern Ireland Troubles (Legacy and Reconciliation) Act 2023. legislation.gov.uk. Available at: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2023/41/enacted. Охошин О.В. Наследие Смуты: кризис власти в Северной Ирландии // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2023. №5. С. 51-61. DOI: 10.15211/vestnikieran520235161 (дата обращения: 07.02.2024).
[10] British and Irish governments play down Sinn Féin’s calls for united Ireland | Northern Ireland | The Guardian. https://www.theguardian.com/uk-news/2024/feb/05/british-and-irish-play-down-sinn-fein-calls-for-united-ireland (дата обращения: 07.02.2024).
[11] Blevins D. Northern Ireland's new first minister Michelle O'Neill 'contests' claim Irish unity is 'decades' away. URL: https://news.sky.com/story/northern-irelands-new-first-minister-michelle-oneill-contests-claim-irish-unity-is-decades-away-13063691; McClements F. First Minister Michelle O’Neill makes the most of her moment as Stormont Assembly recalled after two-year impasse. URL: https://www.irishtimes.com/politics/2024/02/03/first-minister-michelle-oneill-makes-the-most-of-her-moment-as-stormont-assembly-recalled-after-two-year-impasse/ (дата обращения: 07.02.2024).