Сможет ли общественный контроль стать эффективным инструментом в борьбе с недобросовестными участниками рынка охранных услуг?
Поиску ответа на этот вопрос был посвящен Круглый стол «Меры противодействия демпингу на рынке частных охранных услуг. Общественный контроль за процедурой проведения конкурсов», прошедший в Общественной палате РФ 23 января 2023 г.
Мероприятие было организовано Комиссией Общественной палаты РФ по безопасности и взаимодействию с ОНК.
Открывая работу круглого стола, председатель комиссии ОП РФ по безопасности и взаимодействию с ОНК Михаил Аничкин подчеркнул, что проблема качества охранных услуг постоянно звучит на протяжении более чем десяти лет.
«Сколько проводили различных слушаний, всегда звучала объективная критика в адрес тех, кто проводит конкурсы, в связи с тем, что на рынке постоянно присутствуют организации, которые занимаются демпингом, так называемые недобросовестные участники рынка.
Я всегда задавал вопрос, в том числе регулятору: а почему их нельзя выкинуть с рынка? Все же знают, что это за организации, а они все равно существуют! Часто ссылаются на то, что закон определяет, что победить должен тот, кто дает меньшую цену. Но это же нонсенс! Невозможно предоставить квалифицированную услугу за маленькие деньги. На протяжении нескольких лет экспертное сообщество задает вопрос: почему наше законодательство, правоохранительные органы не достают тех недобросовестных участников рынка, которые фактически подрывают доверие к нему и к тем охранным агентствам, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с договором?» — отметил он.
В своем вступительном слове Михаил Станиславович также коснулся темы скулшутинга, отдельно отметив, что эта тема активно используется некоторыми законодателями для популистских предложений по замене охранных организаций на Росгвардию.
«Общество это воспринимает очень эмоционально. Сколько можно терпеть такие некачественные, такие непрофессиональные услуги? Многие думают, что когда придет Росгвардия, придут скуластые-кулакастые, с оружием, в бронежилетах. А приходят такие же, только по ставке, которую не выдержит ни одно образовательное учреждение».
Михаил Станиславович акцентировал внимание участников круглого стола на том, что Общественная палата – это единственный субъект, который может осуществлять контроль за деятельностью законодательной и исполнительной власти, в том числе и полиции.
И если правоохранительные органы заявляют, что им не хватает законодательных норм для того, чтобы бороться с недобросовестными участниками рынка, то эту задачу необходимо решать в рамках общественного контроля.
Михаил Станиславович также напомнил, что больше всего недобросовестные участники боятся информационного освещения совершенных ими нарушений, благодаря чему информация о положении дел становится достоянием общества.
В завершении своего выступления Михаил Аничкин выразил уверенность в том, что «если нам удастся создать такой механизм общественного контроля, в котором будут задействованы все наши структуры вместе с региональными общественными палатами и федеральной Общественной палатой, то это поможет значительно изменить ситуацию на рынке в лучшую сторону».
В продолжении дискуссии Президент Общероссийского отраслевого объединения работодателей в сфере охраны и безопасности «Федеральный координационный центр руководителей охранных структур» Александр Козлов отметил, что вопросы качества охранных услуг на рынке государственного заказа являются жизненно важными для охранной отрасли. По мнению Александра Михайловича, актуальность темы круглого стола подчеркивает то, что в его работе приняли участие представители из более чем 25 регионов России от Белгорода до Камчатки.
Александр Козлов привел три основные, по мнению экспертного сообщества, причины низкого качества охранных услуг. Это – демпинг, формирование начальной максимальной цены контракта с нарушением требований Приказа № 45 Росгвардии и отсутствие объективного контроля за качеством предоставляемых услуг.
Президент ФКЦ РОС выразил мнение, что антидемпинговых мер, имеющихся в действующем законодательстве, недостаточно для поддержания качества услуг, оказываемых частными охранными организациями.
Приведенный Александром Козловым анализ рынка закупок охранных услуг за 2022-2023 г. демонстрирует очень интересные цифры. Так, за 2022 г. проанализировано 5,6 тыс. контрактов на сумму около 14 млрд. руб. 2,1 тыс. контрактов была заключена со снижением НМЦК более чем на 25%, 1,7 тыс. из них – по результатам электронных аукционов. Средний процент снижения НМЦК составил 47%.
Анализ 2023 г. показал существенно возросшую величину государственного заказа. 22 тыс. контрактов на почти 74 млрд. руб. И снова – 35,5% контрактов заключено с организациями, допустившими снижение НМЦК более чем на 25%, из них по результатам электронных аукционов – 78%. Средний процент снижения НМЦК – 48,8%.
По словам Александра Михайловича, приведенные цифры еще раз показывают, что антидемпинговые меры, заложенные в действующее законодательство, не справляются. В результате этого рынок государственных закупок охранных услуг оказывается захвачен самыми дешевыми охранными организациями.
Особое внимание в докладе Президента ФКЦ РОС было уделено формированию начальной максимальной цены контрактов.
Казалось бы, с появлением приказа №45 Росгвардии, в основу расчета в котором заложен МРОТ, вопросы формирования НМЦК должны быть сняты. Однако при его реализации возникает ряд проблем, связанных с разъяснениями Министерства финансов Российской Федерации. В этих разъяснениях Минфин указывает на то, что требования 45 приказа исполнять нужно, но только в рамках лимитов бюджетных средств. Казалось бы, все правильно. Нельзя потратить денег больше, чем выделено. Но на практике это приводит к тому, что заказчик снижает не объемы закупаемых услуг, а стоимость человеко-часа, рассчитанного по 45 приказу. В результате этого, НМЦК, определяемая заказчиком, изначально не позволяет выплачивать охраннику заработную плату не ниже МРОТ, либо не позволяет выплачивать налоги.
Александр Козлов особо подчеркнул, что право работника на оплату труда в размере не ниже МРОТ закреплено Конституцией Российской Федерации. Таким образом, прослеживается четкая взаимосвязь между неправильным расчетом НМЦК и нарушением конституционных гарантий гражданина в части оплаты его труда.
Президент ФКЦ РОС выразил твердую уверенность в том, что необходимо новое пояснение Министерства финансов, в котором заказчику разъяснялось бы, что нельзя потратить денег больше, чем это определено бюджетом, но и снижать стоимость человеко-часа, рассчитанного по 45 приказу, никто не имеет права.
Завершая свое выступление, Александр Михайлович еще раз подчеркнул, что решить проблему качества охранных услуг без создания альтернативных механизмов контроля не представляется возможным.
«Считаю, что первый механизм – это внешняя экспертиза качества охранных услуг согласно 44-ФЗ. Второй – система общественного контроля. Совместное использование этих двух механизмов позволит решить проблему качества охранных услуг и прекратит непрофессиональные предложения о передаче бюджетных объектов под охрану различных государственных охранных организаций», – резюмировал он.
Статистические данные по государственным закупкам охранных услуг в Новосибирской области до собравшихся довел член Общественной палаты Новосибирской области Максим Свищёв.
Так, согласно данным приведенным Максимом Вячеславовичем, общий объем рынка государственного заказа в области составил 2,2 млрд. рублей. Это НМЦК, сумма контрактов победителей 1,4 млрд. рублей. Соответственно процент падения составляет порядка 45% и это с учетом того, что лишь 8% муниципальных заказчиков устанавливают НМЦК на уровне рекомендаций Приказа 45 Росгвардии, не ссылаясь при этом на ст.72 Бюджетного кодекса.
Такой процент падения, по мнению докладчика, обусловлен, в первую очередь, использованием муниципальным заказчиком закупки в форме электронных аукционов. Из 957 закупок в НСО, в 2023 году 431 была проведена в форме аукциона и лишь 69 – в форме конкурса.
Вторым основополагающим фактором, позволяющим функционировать недобросовестным охранным организациям, Максим Свищев считает системное равнодушие к качеству оказываемых охранных услуг Заказчиком. Экспертизы оказываемых услуг не проводятся, а просто подписываются акты, которые затем и выкладываются в ЕИС.
Максим Вячеславович привел пример, когда ЧОО выиграла конкурс и выставила охранника на пост 31.12.2023 г., а сменили его только 09.01.2024 г. А у заказчика даже мысли не возникло написать претензию, инициировать проверки ЧОП или отправить односторонний отказ от исполнения договора. И это, по его словам, далеко не единичный случай.
Наказывать рублем тех участников рынка, которые занимаются демпингом предложил член Комиссии Общественной палаты Ижевска по безопасности и правам человека Владимир Старцев.
«Если участник рынка в месяц за объект получает 70 тысяч рублей, из них отдает 30 тысяч штрафа за неисполнение контракта, то он поневоле задумается, нужен ли такой контракт, который невозможно выполнить. Он и так демпинг устроил, а тут еще 50 процентов у него забрали», — сказал он.
Однако, по словам эксперта, проблема кроется в том, что ни одного штрафа никому не выставлено, а идут переписки с рекомендацией исправить ситуацию.
Директор НИЦ «Безопасность» Олег Климочкин в своем докладе указал, что одним из общепринятых методов борьбы с демпингом и недобросовестными участниками на любом рынке оказания услуг является стандартизация процесса их оказания и сертификация организаций на соответствие требованиям национальных стандартов в данной сфере деятельности, а также обязательное членство в какой-либо отраслевой и общественной организации либо объединении. Так, обязательное членство для частных охранных организаций в СРО Ассоциация «Школа без опасности» положительно показало себя при охране объектов образования в новых субъектах РФ.
Олег Владимирович высказал мнение, что «в современных условиях для оказания охранных услуг на социально важных объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к их антитеррористической защищенности, и безопасность которых обеспечивается за счет бюджетных средств, предлагается ввести режим обязательной сертификации. В первую очередь имеются в виду образовательные и медицинские учреждения, а также иные места с массовым пребыванием граждан». И отметил, что законодательные основы для этого уже имеются.
Своим мнением по проблематике круглого стола с его участниками также поделились представители территориальных подразделений ФКЦ РОС из Ростовской области, Липецкой области, Белгородской области, Санкт- Петербурга и Камчатского края.
Среди основных мер по борьбе с демпингом практически все выступающие называли запрет закупок охранных услуг методом аукциона и реализацию механизмов общественного контроля.
Прозвучавшие предложения об организации контроля качества прокомментировала исполняющая обязанности заместителя директора департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Екатерина Баранова. Она отметила, что ведение контроля за качеством и проведение обязательной внешней экспертизы ставит вопрос расходования средств. Но решение вопроса может заключаться в профильном регулировании.
«Все, что было возможно сделать для регулирования рынка охранных услуг, мы уже сделали: повысили стоимостной критерий, установили дополнительные требования. Общественность говорила, что это необходимо, мы внесли изменения в законодательство. В остальном, требуют доработки отраслевые механизмы», — уверена представитель Минфина.
Позицию министерства поддержала заместитель начальника управления контроля размещения государственного заказа ФАС России Екатерина Кузнецова.
Кроме того, Екатерина Сергеевна, говоря о повышении качества охранных услуг, напомнила о том, что при наличии утвержденных национальных стандартов заказчик обязан прописать соответствующие требования при описании объекта услуги. На практике, правда, не все территориальные управления ФАС соглашаются с этим. Для устранения противоречия в вышестоящие структуры федеральной службы от охранного сообщества будут направлены соответствующие обращения.
В завершение дискуссии Михаил Аничкин поблагодарил собравшихся и заверил, что прозвучавшие мнения будут учтены при подготовке резолюции круглого стола, в которой будут сформулированы предложения для законодательных и исполнительных органов власти.