20 декабря 2023 г. в Российском совете по международным делам (РСМД) состоялся круглый стол «Стратегическая автономия» ЕС: сущность, проявления и последствия для России». В ходе мероприятия специалисты обсудили место Европейского союза в трансформации мирового порядка, соотношение терминов «стратегическая автономия» и «стратегический суверенитет», практическое проявление «стратегического суверенитета» во внешнеполитическом дискурсе ЕС. Отдельно была рассмотрена политика ЕС в области региональной связанности. В ходе семинара были представлены публикации РСМД «Стратегический суверенитет» Евросоюза и интересы России. От теории к политическим рекомендациям» и «Connectivity Competition: The EU’s Global Gateway Initiative».
С приветственным словом к участникам мероприятия обратились научный руководитель РСМД Андрей Кортунов и заместитель директора Института Европы РАН, член РСМД Ольга Буторина.
В рамках основной сессии доклады представили авторы недавних публикаций по теме семинара: заведующая Отделом европейских политических исследований ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН Надежда Арбатова, доцент кафедры европейских исследований СПбГУ Татьяна Романова, директор и ведущий научный сотрудник Центра европейских исследований ИМИ МГИМО МИД России Владислав Воротников, программный менеджер РСМД Юлия Мельникова.
В рамках дискуссии выступили доцент факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ Олег Корнеев, ассистент кафедры теории и истории международных отношений СПбГУ Глеб Коцур, доцент кафедры мировой экономики и старший научный сотрудник Центра европейских исследований ИМИ МГИМО МИД России Егор Сергеев, заведующий сектором региональных проблем и конфликтов Отдела европейских политических исследований ИМЭМО РАН Павел Тимофеев, научный сотрудник сектора политических проблем европейской интеграции Отдела европейских политических исследований ИМЭМО РАН Мария Хорольская, магистрант МГИМО МИД России Джакомо Фамильи.
Модераторами круглого стола выступили программный менеджер РСМД Юлия Мельникова и программный координатор РСМД Милан Лазович.
Тезисы
Андрей Кортунов
Без «стратегической автономии» Европейского союза, его независимой позиции по ключевым вопросам мирового развития, зрелая многополярность практически невозможна. В последние годы лидерство США в западном мире укрепилось, НАТО по-прежнему опережает ЕС с точки зрения развития военного потенциала, а «новая Европа» иной раз становится сильнее «старой». Экспертам предстоит определить, является ли консолидация трансатлантического блока тактическим шагом в контексте украинского кризиса, или же носит стратегический характер и предопределит роль ЕС в формирующемся миропорядке.
Необходимо отметить различия между российскими и китайскими оценками «стратегической автономии» ЕС. В России принято считать, что объединение утрачивает субъектность в международных делах, в то время как в КНР указывают на стремление объединения к проведению самостоятельной политики, несмотря на усиление трансатлантического партнерства и рост давления Вашингтона на крупнейшие государства — члены ЕС.
На будущее стратегической автономии ЕС влияют не только процессы внутри объединения, но и такие внешние факторы, как выборы в США в сентябре 2024 г. Возвращение к власти республиканцев увеличивает вероятность обострения существующих противоречий между Брюсселем и Вашингтоном и, как следствие, возвращения ЕС к проблематике «стратегической автономии», в то время как победа Дж. Байдена, напротив, позволит поддерживать конструктивные отношения еще некоторое время.
Ольга Буторина
Термин «стратегическая автономия» появился в Глобальной стратегии ЕС от 2016 г. как свобода от влияния других игроков на внешнеполитические действия объединения. В дальнейшем концепция получила распространение и в торговой политике объединения. Так, в документе Trade Policy Review — an Open, Sustainable and Assertive Trade Policy 2021 г. она зафиксирована уже в качестве «открытой стратегической автономии», предполагающей возможность ЕС совершать выбор и формировать окружающий мир в соответствии со своими стратегическими интересами при помощи лидерства и вовлеченности. Одним из элементов видения мироустройства со стороны Брюсселя является его «основанность на правилах», что не разделяют другие акторы международного взаимодействия, прежде всего Китай.
После 2008 г. страны АТР постепенно переходят на лидерские позиции в мировой экономике: их доля увеличилась на 10–12 п.п., причем практически весь этот прирост происходит за счет ухудшения позиций ЕС. В рядах евробюрократии становится все меньше экономистов, поэтому экономический фактор перестает восприниматься в качестве ключевого.
Вместе с тем экономический потенциал имеет принципиальное значение для независимой внешней политики ЕС в условиях формирующейся многополярности. Сегодня Брюсселю предстоит выстраивать отношения не только с США, но и с Китаем, занявшим по итогам 2021 г. второе место в мире по величине экономики. Это две совершенно разные системы, что повышает уровень сложности для ЕС.
Надежда Арбатова
В 2016 г. «стратегическая автономия» рассматривалась прежде всего применительно к военно-политической составляющей внешней политики ЕС. Создание собственного оборонного потенциала, соответственно, играло определяющую роль в ее достижении. В период пандемии COVID-19 «открытая стратегическая автономия» стала рассматриваться уже как элемент обеспечения экономического и технологического лидерства Союза. В 2020 г. Европарламент начал использовать понятие «стратегический суверенитет», сделав акцент на взаимодействии Брюсселя с основными центрами силы, но не представив принципиально нового определения термина. В 2022 г. дискурс ЕС вернулся к «стратегической автономии».
Отличие между понятиями «суверенитет» и «автономия» как таковыми достаточно значимое. Суверенитет рассматривается как ресурс для проведения независимой политики, в то время как автономия предполагает свободу от внешнего влияния. Последнее нашло отражение в Глобальной стратегии ЕС 2016 г., где шла речь о создании не зависящего от США и НАТО оборонного потенциала. Вместе с тем сегодня можно использовать понятия «стратегической автономии» и «стратегического суверенитета» ЕС как синонимы, но применительно к разным сферам функционирования Союза.
Кризисные тенденции в евроатлантических отношениях обусловлены смещением внешнеполитических приоритетов США в сторону Азии, снижением их интереса к Европе. Несмотря на надежды ряда стран ЕС на улучшение отношений, даже такие факторы, как кавказский кризис 2008 г., воссоединение Крыма с Россией в 2014 г. и эскалация ситуации вокруг Украины в 2022 г. не вернули партнерство к прежнему статусу и качественному уровню. Для повторного сближения необходимы те же геополитические условия, которые структурировали отношения ЕС и США в эпоху биполярности. В настоящее время принципиальную роль для взаимодействия Брюсселя и Вашингтона играет усиление КНР.
Существует также ряд внутренних препятствий для формирования общей стратегической культуры ЕС, а значит и его «стратегической автономии». Во-первых, наблюдается очевидное противоречие между проектами Постоянного структурированного сотрудничества в области обороны (PESCO), направленными на укрепление общего оборонного потенциала и обеспечение территориальной безопасности Союза, и стратегическим фокусом Общей внешней политики и политики безопасности (ОПБО) ЕС. В соответствии с Головной целью (Headline Goal), последняя ориентирована на проведение зарубежных миротворческих военных операций, т.н. гражданских миссий. Во-вторых, за счет проектов PESCO ряд стран — участниц объединения наращивает собственный военный потенциал, что отражается на возможностях коллективной обороны. В-третьих, страны «старой» и «новой» Европы придерживаются принципиально разных точек зрения на «стратегическую автономию»: в то время как первые видят в ней ресурс для обеспечения независимости, вторые — возможность оказать поддержку действиям США в ряде регионов.
ЕС является третьей по величине экономикой в мире, что делает его одним из ключевых центров силы. Россия является таковым благодаря своему военно-политическому потенциалу. Единственным полновесным центром в экономическом, политическом и военном отношениях являются США, к ним приближается Китай, даже при том, что после пандемии COVID-19 его экономический рост замедлился. Если ранее динамика международных отношений определялась взаимодействием США, ЕС, России и Китая, то после 2022 г. конфигурация стала включать в себя преимущественно США, ЕС и КНР. Для ЕС важно определить, поддерживать политику США на этом направлении безоговорочно, или же выстраивать независимое взаимодействие с КНР.
Брюссель рассматривает Пекин в качестве торгового партнера, экономического конкурента и системного соперника. На протяжении длительного периода ЕС, несмотря на опасения, связанные с усилением КНР, стремился к развитию партнерских отношений с ней. Сегодня перед ним стоит сложная задача — сохранить и по возможности укрепить отношения с США, но и осуществлять взаимовыгодное сотрудничество с Китаем и снижать возможные риски, поддерживать баланс в отношениях между Вашингтоном и Пекином во избежание возможного конфликта между сторонами.
После 2022 г. в отношениях с РФ ЕС перешел от политики избирательного сотрудничества к стратегии сдерживания. Важное место в планах Союза отводится отказу от импорта российских энергоресурсов для обеспечения собственной энергетической безопасности и укреплению взаимодействия с Центральной Азией, Закавказьем и Балканами, находящимися в сфере непосредственного влияния России.
Татьяна Романова
Можно выделить стадии эволюции европейского стратегического мышления: в Европейской концепции безопасности 2003 г. был сделан акцент на мягких инструментах влияния, в том числе экономических; в Глобальной стратегии 2016 г. появилась концепция «стрессоустойчивости», которую можно интерпретировать как оборонительную нормативную силу. В конце 2010-х гг. появилась концепция «стратегического суверенитета», став в определенном смысле свидетельством краха прежних надежд ЕС и перехода к еще более защитной позиции.
В 2017 г. президент Франции Эмманюэль Макрон определил «стратегический суверенитет» как способность ЕС существовать в современном мире, защищать свои ценности и интересы. В официальном дискурсе термин закрепился как пограничная концепция, связанная с контролем Союза на внутреннем уровне и управлением внешними источниками угрозы. Так, в 2018 г. Жан-Клод Юнкер говорил о том, что Союз уже обладает суверенитетом, поскольку определяет нормативно-правовое регулирование как на своей территории, так и за ее пределами.
Через термин «суверенитет» ЕС формулирует новую картину мира. С одной стороны, в этом смысле Брюссель во многом вступает на российское смысловое поле, но использует понятие более инструментально. Для ЕС «суверенитет» важен не только для сокращения критической взаимозависимости с другими игроками, локализации производств, но и для того, чтобы защищать свои ценности и статус как их основного проводника.
Внешнеполитический дискурс ЕС также меняется — в нем появляется все больше геополитических концептов. Если ранее геополитика обладала негативной коннотацией для ЕС, то сегодня Брюссель адаптируется к новой реальности в том числе за счет добавления этой категории в свое внешнеполитическое мышление. В этом же ключе развивается и категория связанности.
В ЕС существует также интерпретация «стратегического суверенитета» как способности самостоятельно производить необходимые товары, контролировать ключевые отрасли производства. Она артикулирована в концепции «технологического суверенитета» и представляет собой компромиссный вариант между ультрарыночным подходом США и ультрагосударственным подходом КНР к технологическому сектору.
Владислав Воротников
В российском академическом дискурсе уделяется недостаточно внимания интеграционному измерению европейского пространства: при изучении отдельных стран Европы не учитывается влияние ЕС. При этом о том, что интеграционный проект состоялся, свидетельствует, как минимум, процент законодательства, принятого в Брюсселе и интегрированного на национальном уровне: по различным оценкам, он варьируется от 40% до 60%. Соответственно, для европейских исследований фактор Союза является критическим.
Можно выделить две составляющих, определяющих императив развития ЕС, а именно поддержание безопасности, а также усиление нормативности и распространение ее на внешний контур. Несмотря на неконтролируемые потоки мигрантов и рост террористической угрозы, внутри объединения поддерживать относительную стабильность все же удается. Во внешней политике ЕС добился некоторых результатов в качестве военно-политического центра за счет военной и гуманитарной помощи Украине. Однако развитие обоих направлений все же стагнирует. Не была выполнена и главная цель «стратегической автономии» — создание собственного оборонного потенциала. Европейские компании получили только 20% тендеров для реализации проектов PESCO, остальные достались американским компаниям. Поэтому ЕС можно по-прежнему рассматривать в качестве логистического дополнения НАТО в военно-политической сфере.
ЕС стремится компенсировать утрату конкурентных преимуществ в военной и экономической сферах за счет нормативной силы и стандартизации. В условиях «зеленого» перехода наглядным примером такого влияния является внедрение углеродного налога и вытеснение производств, представляющих угрозу экологии на европейском пространстве. Так, сокращение трансграничного сообщения с Россией и заморозку совместных проектов можно рассматривать не только с точки зрения геополитического противостояния, но и в контексте формирования собственного техноэкономического блока Союза.
«Стратегический суверенитет» важно рассматривать с двух различных точек зрения. С одной стороны, страны ЕС действительно утрачивают независимость в принятии внутри- и внешнеполитических решений, что особенно видно на примере Германии. С другой — наблюдается усиление суверенитета самого интеграционного объединения. Внутри Союза проводится работа над переосмыслением ценностей, формировавших его в 1950-х гг. Новое нормативное наполнение интеграции с большой вероятностью приведет к дистанцированию ЕС от внешних акторов. Однако сохраняется и риск того, что Брюссель будет слишком активно продвигать ультралиберальные ценности, что снизит его способность действовать на глобальном уровне и может привести к дезинтеграционным тенденциям в объединении.
Юлия Мельникова
Можно выделить несколько измерений понятия региональной связанности: его интерпретируют и как состояние отношений между игроками, и как форму желаемого будущего для наращивания торговли, и как инструмент внешней политики крупных игроков, позволяющий структурировать взаимодействие с малыми и средними. В эпоху, когда международные отношения все больше воспринимаются через реалистскую призму, третье определение становится наиболее актуальным.
Вслед за запуском китайской инициативы «Один пояс, один путь» (ОПОП) в 2013 г. все ключевые игроки разработали или разрабатывают собственные концепции связанности: так, Россия выступает с проектом Большого евразийского партнерства, США — с Build Back Better, а ЕС — с Глобальными воротами. Каждый из них делает акцент на собственные конкурентные преимущества. Например, в то время как КНР традиционно укрепляет позиции в области связанности прежде всего за счет создания жесткой инфраструктуры в странах-реципиентах, ЕС с 2017 г. предлагает инклюзивное понимание связанности, включающее в себя цифровое, энергетическое, «зеленое», образовательное и иные измерения.
Программа «Глобальные ворота» была предложена в 2021 г. в качестве инструмента противодействия китайским инвестициям в Центральной и Восточной Европе, а также для продвижения европейских интересов в Азии. Вскоре она была масштабирована на Латинскую Америку и Африку. Инициатива отличается от ОПОП прежде всего механизмами финансирования: ЕС не предоставляет, а мобилизует средства на реализацию проектов при помощи подхода Team Europe — индивидуального подбора соотношения средств из бюджета ЕС, европейских финансовых институтов, национальных бюджетов и частного капитала.
Вместе с тем количество проектов в различных регионах пока не прямо пропорционально качественному наращиванию европейского присутствия в них. Лучше всего политика в области региональной связанности выстроена на Балканах и в Северной Африке, где продолжают действовать запущенные ранее программы ЕС и привлекается финансирование из всех возможных источников. Симптоматично, именно в этом регионе больше всего проектов в области транспорта и энергетической инфраструктуры. На втором месте по европейскому выходу вовне — Центральная Азия, также получающая приоритетное концептуальное и материальное внимание.
Программы ЕС в области региональной связанности ограничивает сложность межинституционального согласования внутри объединения, пересечение множественных программ, в рамках которых реализуются проекты Глобальных ворот. Сопряжен с этим и фактор сложности мобилизации финансирования. В отсутствие компетенций Европейской комиссии, которая формально отвечает за проект, распределять ресурсы, принятие соответствующих решений часто затягивается. Соответственно, «стратегический суверенитет» в области связанности пока также не достигнут.
Олег Корнеев
Суверенитет может рассматриваться в двух измерениях: горизонтальном и вертикальном. В общественном дискурсе чаще говорят о горизонтальном измерении, то есть, например, о суверенитете ЕС по отношению к США и другим акторам. Вместе с тем важен вопрос и о вертикальном суверенитете — по отношению к государствам-членам.
На сегодняшний день институты ЕС суверенны по отношению к членам, что может создавать напряженность в отношениях между отдельными наднациональными институтами и отдельным государствами-членами. Также проблемой остается соотнесение тех органов и персоналий, которые инициируют разработку суверенитета внутри ЕС, и тех, кто непосредственно за это отвечает, учитывая то, насколько фрагментированы полномочия европейских институтов.
Важно не то, считает ли ЕС себя суверенным, а то, как воспринимают Евросоюз те акторы, на которых он направляет свою суверенность. Так, например, Центральная Азия не воспринимает ЕС в качестве суверенного актора и видит его в связке с США или большим западным блоком. При этом деятельность отдельных государств в других регионах, например в Африке или Центральной Азии, может восприниматься как деятельность самого Евросоюза. Возникает вопрос, как на эту ситуацию должны реагировать наднациональные институты, претендующие на суверенитет по отношению к государствам — членам Союза. Соответственно, происходит постоянная подмена понятий.
Поскольку у ЕС и Центральной Азии мало точек соприкосновения, то для продвижения своих инициатив Европа предлагает этому региону парадигму независимости, выступая актором регионализации. Чтобы снизить зависимость региона от России и Китая, ЕС продвигает идею того, что Центральная Азия — это пять государств и никто больше, при том что на самом деле этот регион сильно фрагментирован. В этом главное отличие действий ЕС и Китая в регионе — Пекин концептуального ничего не предлагает.
Глеб Коцур
Введенные относительно недавно понятия «стратегического суверенитета» и «стратегической автономии» не противоречат концептуальным традициям, которые существовали в ценностном поле ЕС, а продолжают их. При этом они не синонимичны, хотя и близки.
Анализ общественного дискурса показывает, что для обоих терминов экономика стоит на первом месте. Они также оба подразумевают под собой способность к независимому действию, включают в себя круг смежных концептов: ценность, глобальность, сила, защита, будущее. К числу отличий между «автономией» и «суверенитетом» можно отнести разную приоритетность отдельных сфер применения: так, цифровая сфера для «суверенитета» важнее, чем для «автономии»; при этом для «автономии» большее значение, чем для «суверенитета», имеет безопасность. Также у «суверенитета» больше антагонистических концептов, чем у автономии, что свидетельствует о большей конфликтогенности понятия, но вместе с тем и о том, что оно лучше определено.
У России и ЕС представления о концепции суверенитета значительно отличаются. Из общего можно выделить связь с концепцией безопасности, защиты и борьбой с вызовами. Но различий больше. Если для ЕС суверенитет — это ресурс и инструмент, которым он пользуется в своей политике, то для России — это объект, который необходимо защищать и который постоянно находится под угрозой. Также в России суверенитет неразрывно связан с государственностью и территориальной целостностью, чего нет в ЕС. Кроме того, для ЕС суверенитет прежде всего связан с экономикой, а для России — с политикой.
Егор Сергеев
Изменившаяся мировая иерархия и трансформирующийся характер экономической глобализации оказывают критическое влияние на политику Евросоюза. ЕС как третий по масштабу экономики мировой игрок вынужден реагировать на глобальные изменения. Например, появление Глобальных ворот — реакция на китайскую инициативу ОПОП.
Сегодня ЕС усиливает защитный компонент своей интеграции и перестает пропагандировать идею глобального мира, поскольку западные институты постепенно утрачивают монополию на установление фундаментальных целей глобального развития.
Фундаментальные подходы ЕС к решению проблем не меняются, но происходит секьюритизация экономических связей, а также гибридизация процессов и методов управления в ЕС. Традиционные для ЕС подходы инструментализируются. То, что раньше Евросоюз рассматривал в качестве своей идентичности, он начинает инструментализировать и использовать дифференцированно. Например, сейчас из каких-то договоров ЕС исключает ценностные аспекты, а в какие-то, наоборот, включает даже больше, чем раньше.
Следствием «открытой стратегической автономии» ЕС можно считать пересмотр подходов к торговой политике, а также появление новых инструментов, таких как механизм мониторинга прямых иностранных инвестиций или механизм защиты от мер экономического принуждения, которые появились, в том числе, как шаг противодействия практикам КНР.
Павел Тимофеев
Дискуссия о «стратегической автономии» началась задолго до появления этой концепции в официальных документах. Смысловое наполнение понятия развивалось параллельно с европейской интеграцией и под влиянием создаваемых внешними факторами кризисов. Раньше его основным элементом был военный потенциал, а затем приоритетным направлением стало достижение экономического и технологического суверенитета.
Можно говорить о том, что пока «стратегическая автономия» ЕС достигнута ограничено: в экономической и технологической сфере, но не в политической и энергетической, и может рассматриваться не как цель, а как путь. При этом важно учитывать, что снижение экономического веса Евросоюза в мировой экономике, а также растущие амбиции Китая и Индии заметно усложняют задачу ЕС по достижению «стратегической автономии».
Дальнейшая дискуссия относительно «стратегического суверенитета» ЕС будет также зависеть от характера развития европейской интеграции. То, насколько успешно она будет углубляться или расширяться будет серьезно влиять на новое содержания термина «стратегическая автономия». Таким образом, «стратегическая автономия» — производное от того, в каком состоянии находится в тот или иной момент евроинтеграция.
Мария Хорольская
Существует определение «стратегической автономии» в сфере безопасности, однако можно вкладывать различные компоненты в это понятие, на основе которых можно оценивать, ослабляется суверенитет или укрепляется.
В европейском политическом дискурсе «стратегическую автономию» рассматривают как: способность ЕС говорить одним голосом в сфере безопасности с единой стратегической культурой; сближение национальных военно-промышленных комплексов; возможность защитить себя самостоятельно и урегулировать кризисы за пределами ЕС; ведение независимой от Вашингтона политики; «стратегическая автономия» как опора НАТО.