Затягивание выработки арктической стратегии автономными властями Гренландии заставляет сомневаться в том, могут ли они в целом предложить конструктивные идеи по развитию Арктического региона. Изначально, в марте 2023 г., правительство Гренландии заявляло о готовности представить проект стратегии парламенту после пасхальных праздников, но до настоящего момента ни СМИ, ни общественности не удалось получить доступ к тексту первой в истории острова собственной арктической стратегии. Более того, такая позиция существенно затрудняет выработку общего арктического видения для всех трех частей Содружества, а министр иностранных дел Гренландии Вивиан Мотцфельдт даже намекнула, что общую стратегию, которую очень хотел бы видеть Копенгаген, гренландское правительство прежде должно обсудить с автономным парламентом. Задержки в подготовке гренландской стратегии связаны и с нехваткой квалифицированных кадров — во внешнеполитическом ведомстве Гренландии работает всего 13 сотрудников в Нууке и еще 10 в зарубежных гренландских представительствах в Брюсселе, Вашингтоне, Копенгагене, Рейкьявике и Пекине.
В условиях продолжающихся разногласий о том, кто же все-таки должен быть старшим должностным лицом Дании в Арктическом совете — инуит или карьерный датский дипломат, действия Гренландии становятся похожи на открытый политический шантаж. Кроме того, в конце октября 2023 г. В. Мотцфельдт отправилась с визитом в Китай для официального открытия гренландского представительства в Пекине и участия в китайской рыбохозяйственной выставке с целью продвижения экспорта гренландских морепродуктов, что стало первым визитом представителя Гренландии в КНР с 2018 г. На протяжении 2023 г. свое представительство в Гренландии продолжает укомплектовывать ЕС, а в феврале 2023 г. Фарерские острова объявили о том, что представитель автономной территории в Исландии будет курировать и отношения с Гренландией, с которой у фарерской стороны есть перспективы плодотворного сотрудничества. В ближайшие три года Фареры планируют открыть уже полноценные представительства в Нууке и Вашингтоне, что вновь указывает на расширение парадипломатических связей двух датских автономных территорий и их растущую внешнеполитическую активность.
Кто будет представлять Содружество в Арктическом совете?
Никита Белухин:
Датское Содружество в прицеле великих держав
Официального подтверждения или опровержения того, что Тобиас Эллинг Рехфельдт занял пост старшего должностного лица в Арктическом совете, не поступало, и, по заявлениям датского МИД на сентябрь 2023 г., работа над приемлемым решением сложившегося противоречия еще продолжается. Ранее, в начале июня 2023 г., накануне заседания контактного комитета Дании, Гренландии и Фарерских островов, премьер-министр Метте Фредериксен и министр иностранных дел Ларс Лёкке Расмуссен, прибыв в Нуук, столкнулись с протестами гренландцев по поводу незаконной контрацепции гренландских женщин во второй половине XX в. и дела о внебрачных «гренландцах-сиротах», которым датские органы власти отказывались предоставить информацию об их отцах на протяжении XX в. (в 1911–1974 гг. число лиц в Гренландии, у которых в документах не были отражены данные об отце, составило 8 тыс., в 2016 г. около — 5 тыс.).
Подобные претензии — требования официальных извинений и судебные иски, связанные с колониальным прошлым Гренландии и периодом ее ускоренной модернизации в 1950–1970-хх гг., — в последние три года нарастают как снежный ком в датско-гренландских отношениях, начиная с принесения извинений живым участникам «гренландского эксперимента» по воспитанию детей-инуитов в датской системе образования в 1950-х гг. и продолжая решением в июне 2022 г. учредить историческую комиссию, которая должна заняться спорными вопросами датско-гренландских отношений после 1945 г. По всей видимости, культурные и этические противоречия по поводу общего прошлого Дании и Гренландии в ближайшее время будут только возрастать. Особенность гренландского опыта в этом случае состоит в том, что на первый план выходят не экономические несправедливости колониализма и неоколониализма, а его негативные этические стороны, касающиеся вмешательства метрополии в семейную и личную жизнь коренного народа, что наглядно демонстрируется на примерах принудительного изъятия детей из гренландских семей, незаконной контрацепции с целью контроля рождаемости или отказа предоставлять жителям Гренландии данные о родителях.
На непростом фоне отношений с Данией гренландские политики считают, что ситуация с назначением представителя страны в Арктическом совете складывается в их пользу, ведь, по их мнению, формально Т.Э. Рехфельдт занял лишь пост главы департамента Арктики и Северной Америки, но не вступил в должность «арктического посла». Так или иначе, текущая ситуация говорит о том, что Гренландии в рамках существующего законодательства удается неюридическими методами подрывать ранее функционирующие процедуры управления внутри Содружества, и Копенгагену на практике приходится считаться с этим. Вполне возможно, что в итоге должности старшего должностного лица и главы департамента Арктики и Северной Америки на практике будут разделены (например, между представителями Дании и Гренландии), либо будет создан обязательный механизм консультаций с гренландской стороной при реализации датской повестки в Арктическом совете. Должность представителя в Арктическом совете может стать ротационной — и будет поочередно заниматься гренландцем, датчанином или фарерцем, или будут предложены другие компромиссные варианты решения. При этом министр иностранных дел Дании Л.Л. Расмуссен продолжает повторять тезис о том, что этничность не может рассматриваться в качестве решающего критерия при назначении на дипломатические посты. С другой стороны, старшее должностное лицо в Арктическом совете, или, как этот пост часто называют в датских СМИ, «арктический посол», по статусу и полномочиям не аналогичен послам в других странах или постоянным представителям, ведь Арктический совет формально не является классической международной межправительственной организацией, функционирующей на основе международного договора. Поэтому МИД Дании вполне мог использовать назначение на эту должность представителя Гренландии для демонстрации стремления к равноправию в рамках Содружества, но этот шанс уже упущен, а действия Копенгагена скорее подтвердили обоснованность текущего напористого курса гренландской автономии.
Еще одной важной, но символической победой для Гренландии и Фарер стало решение президиума Фолькетинга в сентябре 2023 г. разрешить произнесение речей в зале парламента на гренландском и фарерском языках, но при условии, что выступление будет самостоятельно переведено депутатами на датский язык в письменной или устной форме. Тексты парламентских дебатов и другие документы, затрагивающие Арктику, Фареры и Гренландию, теперь также должны будут переводиться на гренландский и фарерский языки. Такое решение было принято на фоне публикации в апреле 2023 г. проекта конституции Гренландии и противоречивого выступления депутата Гренландии на гренландском языке во время обсуждения ежегодного доклада о ситуации в Содружестве в мае 2023 г., которое она отказалась повторить на датском языке. При этом датский парламент отказался от идеи ввести синхронный перевод с гренландского и фарерского языков на датский по примеру гренландского Инатсисартута, где такая система функционирует уже давно, по причине дороговизны. Любопытно и то, что два члена датского парламента от Фарерских островов изначально не поддержали идею продвижения своего родного языка в дискуссиях Фолькетинга, так как не воспринимают его в качестве своего национального парламента или общего для всего Содружества. Другой член Фолькетинга от Гренландии Айя Хемнитц, представляющая партию «Инуит Атакатигиит», на открытии парламентской сессии 5 октября 2023 г. выступила на датском языке, но с использованием отдельных гренландских понятий и слов. Еще более примечательно, что Гренландия весьма негативно относится к стремлению фарерцев заявлять о себе как об «арктическом народе» и даже предлагала исключить фарерскую сторону из состава делегации Содружества в Арктическом совете, хотя гренландско-фарерским противоречиям уделяется меньше внимания, чем спорам между Гренландией и Данией.
Таким образом, среди фарерцев и гренландцев нет полного согласия относительно того, как далеко должна заходить борьба за равный культурный и политический статус в отношениях с Данией. При этом в Гренландии доля населения, которая свободно владеет как датским, так и гренландским и гипотетически могла бы без каких-либо трудностей принимать участие в парламентских прениях в Фолькетинге, по примерным оценкам, составляет меньше 25%. Общий уровень владения датским языком и его популярность среди населения Гренландии также продолжает снижаться, уступая место английскому языку. Аналогичный процесс происходит и в Исландии, где как английский, так и датский являются обязательными иностранными языками для изучения в школе с 5 и 7 класса, соответственно, хотя владение датским по-прежнему открывает большие карьерные и образовательные перспективы для молодых исландцев, а Дания и Исландия продолжают сотрудничать в продвижении преподавания датского языка.
Как образно выразился писатель Ким Лейне: «Независимость Гренландии это одновременно и абсолютная необходимость, и абсолютная невозможность». Но одно сейчас остается очевидным: в нынешнем виде формат сотрудничества в рамках Содружества Дании, Гренландии и Фарерских островов уже не устраивает ни одну из сторон, которые будут продолжать находить поводы и методы «расшатывать» привычные механизмы и порядки. По всей видимости, эти сложности не удастся окончательно преодолеть и в преддверии датского председательства в Арктическом совете, которое по плану приходится на 2025–2027 гг.
Кванефьельд — закрытая глава гренландской экономики?
Никита Белухин:
Копенгаген теряет время и терпение
Проект добычи редкоземельных элементов на месторождении Кванефьельд, который до выборов в апреле 2021 г. рассматривался в качестве флагмана гренландской экономики, продолжает фигурировать в политических дебатах, но текущее правительство по-прежнему настроено к планам развития добывающей промышленности крайне негативно. Австралийская компания, сменившая название с Greenland Minerals and Energy на Energy Transition Minerals, в декабре 2022 г. подала дополнение к своей изначальной заявке, где добыча урана в качестве побочного продукта уже не предусматривалась, а вместо этого предлагалось рассматривать его в качестве отходов, которые подлежат безопасному захоронению. Но в августе 2023 г. и этот альтернативный план разработки месторождения был отвергнут автономным правительством Гренландии, что вызвало недовольство компании, которая посчитала, что новая схема развития месторождения не была рассмотрена достаточно подробно. В настоящее время австралийская компания продолжает добиваться разрешения на разработку месторождения через правовые механизмы, но вместе с тем подготовила и многомиллиардный иск (около 11 млрд долл.), который в несколько раз превосходит гренландский бюджет (1,85 млрд долл. на 2023 г.). Несмотря на это, Гренландия продолжает оставаться «магнитом» для горнорудных компаний из США, Австралии и Канады, но большая часть проектов еще на стадии подготовки, разведки и планирования — на территории острова в настоящий момент по-прежнему функционируют лишь два крупных месторождения.
В мае 2023 г. Геологическая служба Дании и Гренландии опубликовала специальный доклад о ресурсном потенциале Гренландии как источнике критически важного сырья, которое было обозначено Европейской комиссией в 2023 г., и потенциально критических элементов. Согласно выводам доклада, в Гренландии есть высокий (11) и средний (16) потенциал обнаружения месторождений 27 из 38 критических важных ресурсов (34, которые были выделены Европейской комиссией в качестве критических в марте 2023 г., и четыре, которые близки по статусу к «критически важным»). Однако речь идет лишь о ресурсном потенциале, и Гренландии по-прежнему необходима более тщательная геологическая экспертиза для уточнения запасов, которые были бы рентабельны для добычи. На этом фоне интерес также вызывает прошедший практически незамеченным визит немецкого посла в Дании Паскаля Гектора в Гренландию в августе 2023 г., что стало первым подобным событием в отношениях Германии и Дании. Помимо добывающей промышленности посол Германии также назвал туризм в качестве области потенциального сотрудничества с Гренландией, которое может существенно расшириться с открытием международных аэропортов в Нууке и Илулиссате в 2024 г. Кроме того, П. Гектор провел встречу с главой Арктического командования Дании, в ходе которой также был подчеркнут общий интерес в углублении сотрудничества, к примеру, в формате совместных учений. В целом визит посла одной из ведущих европейских стран в Гренландию совпадает с ростом внимания ЕС к выстраиванию отношений с арктической датской автономией.
В экономическом развитии Гренландии сохраняются два основных противоречия. С одной стороны, у крупных игроков в сфере добывающей промышленности по-прежнему нет уверенности, что их дорогостоящие инвестиции окупятся и, как демонстрирует продолжающийся спор с австралийской компанией, что их проекты из-за очередной смены правительства, ужесточения законодательства по охране окружающей среды или волны экологических протестов не придется заморозить. Председатель гренландской партии «Демократы» также подчеркивает, что инвесторы в сфере горнорудной промышленности опасаются высоких налогов и волатильности гренландской политики. В то же время гренландским властям не хватает и последовательности в реализации «зеленого поворота» — до настоящего момента автономия, несмотря на длительные дебаты, так и не стала самостоятельной участницей Парижского соглашения, хотя заявляла об этом в ноябре 2021 г. Причина заключается как раз в сомнениях относительно того, как выполнение климатических обязательств отразится на перспективах экономического развития Гренландии.
С другой стороны, если Гренландия намерена добиваться экономической самостоятельности, ей предстоит не только сохранять последовательность, но и, по всей видимости, добиваться изменений в Законе об автономии 2009 г., в частности требовать от Копенгагена финансирования новых областей управления, которые переходят под ответственность Гренландии. Среди ведущих гренландских партий, однако, по этому вопросу нет консенсуса, но на практике передача новых сфер управления автономным властям Гренландии со стороны Дании существенно замедлилась после 2009 г.
Взгляд Копенгагена на безопасность в Арктике и необходимость модернизации ВМС Дании
Приоритеты оборонной политики Дании отличаются конъюнктурностью, большой подвижностью и необходимостью предлагать гибкие решения для широкого спектра задач в области безопасности, как военной, так и невоенной, и при ограниченных финансовых ресурсах. К примеру, если бывший министр обороны в составе социал-демократического правительства Мортен Бёдсков утверждал, что Балтийское море должно занять центральное место в новом межпартийном оборонном соглашении, то после внеочередных выборов в ноябре 2022 г. новый министр обороны от либеральной партии Венстре Троэльс Лунд Поульсен в мае 2023 г., в преддверии переговоров о новом соглашении на период 2024–2033 гг., заявлял, что именно Арктика, Гренландия и Фарерские острова для Дании стоят на первом месте, а уже потом балтийское направление и другие районы. Ранее, в ноябре 2022 г., в преддверии переговоров о новом оборонном соглашении, в СМИ просочилась аналитическая записка Министерства обороны Дании, где также рекомендовалось в первую очередь выделить средства на строительство патрульных кораблей для использования в Балтийском море, в то время как патрульные фрегаты класса «Тетис» (четыре единицы в составе ВМС Дании), которые находятся в строю уже больше 30 лет и выполняют задачи мониторинга и контроля акватории Гренландии и Фарерских островов, предлагалось модернизировать с целью продления срока службы, а их полноценную замену предусмотреть уже в следующем периоде оборонного планирования, то есть на рубеже 2032–2033 гг. Кроме того, один из четырех кораблей этого класса в марте 2023 г. был специально выделен для выполнения исключительно учебных задач и подготовки молодых военнослужащих. Сложности в повышении оборонных расходов и модернизации арктического присутствия Дании связаны и с общим дефицитом кадров — в 2022 г. ряды вооруженных сил покинуло 1943 человека, что, среди прочего, приводит к хронической неукомплектованности личного состава кораблей датских ВМС, где количество вакантных мест возросло в два раза. В совокупности изношенность технической базы и «кадровый голод» приводят к пробелам в контроле и мониторинге арктических территорий, разведке и поддержании суверенитета. Одним из критериев успеха или провала будущего оборонного соглашения будет именно модернизация арктического присутствия Дании, в то время как в Балтийском море НАТО все же будет больше опираться на потенциал Швеции и Финляндии, а также Германии и Польши.
В конце июня 2023 г. правящие и оппозиционные партии согласовали общие принципы и приоритеты нового 10-летнего оборонного соглашения на 2024–2033 гг., которое должно решить три главных задачи: повысить вклад Дании в общую безопасность, в том числе ее возможности лучше выполнять требования союзников в рамках НАТО, содействовать развитию экономики страны и, наконец, преодолеть фундаментальные проблемы вооруженных сил Дании, в особенности нехватку личного состава. Помимо текста самого оборонного соглашения также была опубликована общая позиция Дании, Гренландии и Фарерских островов относительно приоритетов оборонной политики в Арктике и Северной Атлантике, где указано, что общей целью должно быть сохранение Арктики и Северной Атлантики «в качестве зоны низкой напряженности, где потенциальные конфликты решались бы мирным путем». Но в то же время Содружество должно совместно работать над совершенствованием системы мониторинга в Арктике, инструментов обеспечения суверенитета в полярных широтах и интересов союзников НАТО в регионе. Для Гренландии, как и в случае с предыдущим арктическим оборонным соглашением, которое было окончательно согласовано в мае 2022 г., важным остается то, что инвестиции в оборону должны решать и широкий спектр невоенных задач общественной безопасности, которые могут затрагивать как охрану правопорядка, к примеру, противодействие наркотрафику (в июне 2023 г. исландская береговая охрана задержала судно, направлявшееся из Дании в Гренландию с крупным грузом наркотиков), так и подготовку спасательных служб и планов действий в случае чрезвычайных ситуаций и природных катаклизмов, а также способствовать экономическому развитию автономной территории. Так, в соответствии с ранними договоренностями, в октябре 2023 г. в Гренландии открылся набор на программу базовой «арктической подготовки», которая должна как обучить курсантов «военным навыкам», так и помочь им освоить компетенции для действий в чрезвычайных ситуациях и проведения спасательных операций.
Вооруженные силы Дании в Арктике часто вынуждены брать на себя и гражданские задачи спасательных операций. К примеру, буквально в сентябре 2023 г. один из патрульных кораблей класса «Кнуд Расмуссен» (три единицы в составе ВМС Дании), наряду с «Тетисами», участвующими в мониторинге акваторий Гренландии и Фарерских островов, принимал участие в спасении круизного лайнера Ocean Explorer, севшего на мель у северо-восточного побережья Гренландии за полярным кругом. При этом на то, чтобы добраться до терпящего бедствие лайнера, у датского военного корабля должно было уйти около четырех дней, что наглядно продемонстрировало сохраняющиеся риски развития арктического туризма как одного из двигателей гренландской экономики. В итоге помощь застрявшему лайнеру еще до прибытия датского корабля оказало исследовательское судно, принадлежащее гренландской автономии, и на место крушения также прибыли спасательные суда и патруль «Сириус» ВМС Дании для оказания помощи пассажирам.
В гренландском парламенте по итогам инцидента уже были выдвинуты предложения по ужесточению требований к круизным лайнерам и закрытии части фьордов для туристических маршрутов. На практике если бы речь шла о более крупном лайнере с несколькими тысячами человек на борту, который бы начал тонуть, то гренландские спасательные службы и Арктическое командование с находящимися в его распоряжении спасательными судами и другими ресурсами могли бы оказаться не готовы к такому сценарию и предотвращению катастрофы, а в условиях роста популярности полярных направлений (в 2022 г. Гренландию посетили 400 круизных лайнера, а к сентябрю 2023 г. их число достигло 600) вероятность такого развития событий все же увеличивается, что увеличивает нагрузку и риски для вооруженных сил Дании, которые занимаются не только спасением судов, но и экстренной эвакуацией туристов на борту и их доставкой до ближайших медпунктов. Так или иначе, в дискуссиях о развитии арктического туризма, особенно применительно к Гренландии, важно помнить о пропорционально растущей важности безопасности, которая отвлекает на себя и ресурсы вооруженных сил.
В случае Фарерских островов отмечено, что приоритет должен отдаваться инициативам и мерам, которые снижают риск непредвиденной эскалации в регионе. Публикация общей позиции по приоритетам оборонной политики на арктическом направлении отражает ранние намерения Копенгагена по более активному вовлечению автономий в обсуждение вопросов безопасности. Так, в августе 2022 г. бывший министр обороны Дании предоставил письменные гарантии, что Гренландия будет привлечена к обсуждению нового оборонного соглашения. Его преемник продолжил этот курс, проведя в апреле 2023 г. консультативную встречу с министром иностранных дел Фарерских островов в преддверии переговоров по оборонному соглашению. Подобное вовлечение автономных территорий в сферу безопасности и военного строительства является новым для датской политической практики, так как ранее такими вопросами по большей части занималось исключительно датское правительство. Конкретные меры по реализации планов, обозначенных в оборонном соглашении, и общей позиции будут разрабатываться осенью 2023 г. и в последующие периоды. С целью вовлечения Гренландии и Фарерских островов предлагается создать интенсивный консультативный механизм, предусматривающий три ежегодные встречи на уровне министров.
Ожидается, что дизайн новых многофункциональных патрульных кораблей для ВМС Дании будет представлен к середине 2025 г. консорциумом Danske Patruljeskibe K/S, куда входят две крупнейших компании датского ВПК — Odense Maritime Technology (OMT) и Terma, а первый из новых кораблей планируется спустить на воду в 2028 г. По заявлениям представителя закупочного агентства вооруженных сил Дании, адмирала флотилии Клауса Л. Андерсена, новые корабли разрабатываются для близких к Дании морских районов и защиты соответствующей критической инфраструктуры, но гибкие модульные платформы в перспективе позволят адоптировать эти корабли и для оперативных задач мониторинга арктических вод, а не только Балтийского моря. Модульная система, по задумке конструкторов, также позволит быстро модернизировать корабли по мере появления новых технологий.
Помимо замены военных кораблей перед Данией стоит задача создания альтернативы исследовательскому судну Dana IV, которое выполняло научные задачи, в том числе в Арктике, с 1981 г. Так, в январе 2023 г. Датский технический университет, владеющий судном, подписал контракт на дизайн нового судна для морских и океанических исследований Dana V с консорциумом Dansk Dana Konsortium (DDK), который планируется представить к концу 2023 г. До настоящего момента Dana IV остается единственным исследовательским судном Дании, которое способно функционировать в арктических водах, а его преемница по плану должна быть построена к концу 2026 г. В настоящий момент эти два крупных по меркам Дании проекта можно считать флагманскими для будущего присутствия страны в Арктике.
Подводя итог, для Дании основное противоречие арктической безопасности по-прежнему заключается в заявленном намерении минимизировать риски региональной эскалации и сохранить Арктику как зону низкого напряжения при необходимости следовать в русле общей повестки НАТО на арктическом направлении при ограниченных датских ресурсах.