Редакция журнала «РЖД-Партнёр» выпустила книгу «Первопроходцы», приуроченную к условному 25-летию появления на железных дорогах операторов подвижного состава.
Это выдающаяся книга, которая еще долгое время будет обязательна для тех, кто изучает реформы железных дорог в России и за ее пределами. Это книга о современной (в основном 21-го века) истории дебатов и событий, касающихся реформы и реструктуризации российских грузовых железных дорог. В частности, в книге идет речь о преобразовании парка грузового подвижного состава из преимущественно государственного в преимущественно частный и сопутствующем создании и развитии института операторов железнодорожной инфраструктуры.
Семь соавторов взяли интервью почти у всех, кто играл важную роль в этих событиях, все эти диалоги вошли в книгу. Сама книга состоит из краткого изложения истории и текущей ситуации – более трети содержания, за которым следуют стенограммы интервью с семью регулирующими органами, тремя грузовладельцами, семью представителями РЖД (одно из них – репринт диалога с Геннадием Фадеевым двадцатилетней давности, другое – явно более свежее интервью с Владимиром Якуниным), десятью операторами и пятью экспертами.
Настоятельно рекомендуется прочитать все диалоги, но стоит выделить пять особенно ценных и информативных интервью: с Анатолием Голомолзиным, многолетним заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы и руководителем по реформированию железнодорожного транспорта; с Владимиром Прокофьевым, возможно, первым и наиболее важным из «первопроходцев»; с Вадимом Морозовым, вице-президентом РЖД; с Денисом Семенкиным, заместителем председателя Ассоциации операторов; и с Георгием Давыдовым, экспертом Союза перевозчиков России.
Контрастирующие интервью Геннадия Фадеева и Владимира Якунина интересны и даже – если можно так выразиться – немного забавны, поскольку Геннадий Фадеев говорит (напомним, в 2002 году), что, конечно, он и железные дороги рады поддержать создание конкуренции через операторов и перевозчиков, но «осторожно, после тщательного изучения, не допуская необратимых последствий», в то время как Владимир Якунин, по-видимому, двадцать лет спустя, спрашивает: «Что считается конкуренцией на железнодорожном транспорте? Это цель или средство достижения определенного результата?» и жалуется, что «конкуренция иногда рассматривается как своего рода фетиш. И о ней говорят в целом. На повседневном уровне, например... людям говорят: конкуренция, конкуренция, конкуренция...».
Мнения столь разнородной группы участников рынка и экспертов, конечно, весьма разнообразны и даже противоречивы, но авторы книги не боятся делать собственные выводы. Среди них можно выделить следующие:
• Развитие частной собственности на подвижной состав, а также института операторов стало прямым результатом серьезной и растущей нехватки подвижного состава в системе в целом и нехватки ресурсов у правительства или железной дороги для устранения этой проблемы. Решение состояло в том, чтобы стимулировать частную покупку подвижного состава и владение им, сначала в основном в отношении нефтяных цистерн, но постепенно в более широком масштабе.
• Первыми частными владельцами подвижного состава часто были грузоотправители, которые приобретали вагоны (сначала в основном подержанные, затем новые) просто для того, чтобы быть уверенными в наличии ресурса для отгрузки собственной продукции. Постепенно в бизнес вошли другие предприниматели, которые начали предоставлять подвижной состав другим грузоотправителям. Некоторые из этих «первопроходцев» – здесь неоднократно упоминается Лукойл – также поставляли собственную тягу (локомотивы), хотя это широко не поощрялось. Несмотря на постоянные просьбы грузоотправителей и операторов, отдельный компонент железнодорожного тарифа для вагонов был введен только в 2003 году.
• Приватизация собственности на подвижной состав в целом и институт операторов в частности стали катализаторами практически бесконечного потока инноваций и улучшений в проектировании, конструкции и использовании подвижного состава по всей системе. Кроме того, крупномасштабные закупки подвижного состава частными инвесторами высвободили ресурсы, которые правительство и РЖД должны были вложить в инфраструктуру.
• В более широком смысле институт частных операторов, наряду с их (не всегда идеальным) недискриминационным доступом к государственной инфраструктуре, был частью второго этапа трехэтапной программы структурных реформ на железнодорожном транспорте, которая была одобрена кабинетом президента Российской Федерации в 2001 году и принята Думой в 2003 году. К сожалению, реализация этой программы застопорилась по завершении второго этапа, а третий этап впоследствии был фактически проигнорирован.
Этот трехэтапный план заслуживает дальнейшего изучения, особенно прерванный третий этап. (Я надеюсь, что это станет темой следующей книги этих эрудированных авторов!) Программа предусматривала проведение первого этапа (2001–2003 годы), в который входили создание государственной акционерной компании «РЖД»; передача прежних функций регулирования правительству и отчуждение непрофильных активов. На втором этапе (2003–2005 годы) был создан ряд дочерних компаний РЖД, обеспечен недискриминационный доступ операторов к инфраструктуре; устранено необходимое ранее перекрестное субсидирование грузовых операций в пользу пассажирских. На третьем этапе (2006 год) особое внимание уделялось приватизации активов, не связанных с инфраструктурой, и созданию конкуренции в сфере грузовых перевозок.
Но как создать конкуренцию при перевозке грузов? Решение в Программе было оставлено – как можно подозревать, намеренно – расплывчатым. В период с конца 1990-х по первую половину 2000-х годов серьезно обсуждались три варианта («модели»):
• Вертикальное разделение РЖД, при котором поезда обслуживаются только независимыми перевозчиками, а РЖД является только инфраструктурной компанией (модель ЕС).
• Горизонтальное разделение РЖД с множеством независимых, вертикально интегрированных железнодорожных компаний, конкурирующих друг с другом на параллельных линиях и в общих точках (американская модель).
• Независимые перевозчики – возможно, только региональные – конкурируют с поездами ОАО «РЖД» за инфраструктуру ОАО «РЖД» (модель «доступа третьей стороны» и безусловный фаворит ОАО «РЖД»).
По состоянию на 2023 год третий этап программы остается невыполненным. Несколько операторов действительно эксплуатируют свои собственные локомотивы на ограниченных участках инфраструктуры, но реального института перевозчиков и реального законодательства или нормативных актов, поддерживающих его, не существует. От самой программы структурных реформ на железнодорожном транспорте давно отказались, заменив ее сначала Моделью целевого рынка грузовых перевозок (несколько версий, начиная с 2011 года, разрабатывались в консультации с McKinsey), а затем, когда от модели целевого рынка отказались в 2019 году, Долгосрочной программой развития РЖД. По крайней мере, в англоязычных аннотациях, доступных автору, Долгосрочная программа развития РЖД не содержит слова «конкуренция».
Вышеупомянутый Денис Семенкин утверждает, что создание реальной конкуренции с самого начала было напрасной надеждой:
«В то время звучала критика состояния дел на железнодорожном транспорте, и нужно было что-то делать. Но я не думаю, что на политическом уровне было желание реализовать все эти положения… Планировалось создать условия для использования частных локомотивов... Но было ясно, что перевозчик [РЖД] будет категорически возражать против введения этой нормы. Таким образом, ни одна целевая модель рынка не имела никаких перспектив. И все это было прекрасно понятно. Российские железные дороги не хотели терять контроль над обеспечением тяги».
Я уверен, что буду обращаться к этой прекрасной книге и цитировать ее еще долго. И, как я уже упоминал, я жду продолжения!
Рассел Питтман, Директор по экономическим исследованиям и директор по международной технической помощи в Группе экономического анализа антитрестовского отдела Министерства юстиции США
(Выраженные мнения не претендуют на то, чтобы представлять точку зрения правительства США или Министерства юстиции США.)
Для дальнейшего чтения:
Европейская конференция министров транспорта, реформа регулирования железных дорог в России (2004).
Российский союз промышленников и предпринимателей, Оценка наиболее целесообразной модели интеграции инфраструктуры и транспортных операций в рамках реализации модели рынка услуг по перевозке грузов по назначению до 2015 года (2013).
Рассел Питтман, «Виноват стрелочник? [Виноват стрелочник?] Реструктуризация российских железных дорог через десять лет». Майкл Алексеев и Шломо Вебер, ред., Оксфордский справочник по российской экономике (2013).
Александр Колик, «Реформа железнодорожного сектора в России: достижения и вызовы», Network Industries Quarterly (2016).
Ю. З. Саакян, «Реформы и регулирование железнодорожного сектора в России», Маттиас Фингер и Хуан Монтеро, ред., Справочник по регулированию железнодорожного транспорта: концепции и практика (2020).