4–7 сентября 2023 г. в Джакарте прошел 43 саммит АСЕАН, а также смежные саммиты, которые по уровню своей важности для индонезийской дипломатии вполне сравнимы с саммитом G20 годовой давности. Солнечная атмосфера курортного городка Лабуан Баджо, где проходил первый саммит в мае, сменилась торжественным, но официальным видом Джакарты, шумного мегаполиса каменных джунглей и пробок, как бы демонстрируя, что нынешний саммит потребует от лидеров деловой сплоченности и решительности. Этот контраст иллюстративен, поскольку в рамках прошлого 42 саммита действительно обсуждались более «домашние» вопросы, значимые для внутриасеновского трека, в то время как на сентябрь индонезийская сторона решила отложить проблемы особой важности, имеющие глобальный характер и значительно влияющие на единство АСЕАН и общую эффективность организации.
Концепция индонезийского лидерства
Екатерина Колдунова:
Азиатский мультилатерализм: проверка на прочность
Индонезийские подходы к внешнеполитическому планированию следует оценивать в двух измерениях: концептуальном и практическом, поскольку в национальной традиции принято сначала детально проработать видение, концепт той или иной инициативы, а затем обозначить практические шаги, которых Индонезия будет четко придерживаться. Как и в случае с «Группой двадцати», Индонезия подходила к председательству в АСЕАН с позиции своего лидерства. Если в «двадцатке» лидирующая роль Индонезии определялась ее положением единственного представителя интересов региона на глобальном форуме, то в рамках АСЕАН ключевое положение Индонезии обусловлено тем, что страна изначально играла особую роль в развитии региональной интеграции, содействовала выработке совместных принципов взаимодействия стран региона, их общих ценностей и механизмов функционирования. Соответственно, главная сила Индонезии — нормативно-концептуальная, так как она способна формировать видение развития Ассоциации. Индонезия видит себя в роли главного «охранителя» асеановской традиции, центральной роли Ассоциации и способности АСЕАН коллективно реагировать на проблемы региона.
Индонезия позиционирует АСЕАН как площадку для консолидации общих усилий и в то же время как уникальный набор защитных механизмов для сдерживания интересов великих держав, без которого регион распадется, а его развитие будет направляться извне без учета внутренних интересов. Такой подход определяется и внешнеполитическим позиционированием, где Индонезия представлена как активный и независимый региональный актор с глобальным потенциалом, демократическая держава, миротворец и сторонник ценностей социальной справедливости и равного доступа к возможностям развития.
Яркой иллюстрацией этого подхода является урегулирование Индонезией (и лично министром иностранных дел страны Марти Наталегава) споров между Таиландом и Камбоджей за статус храмового комплекса Прэахвихеа в качестве председателя АСЕАН в 2011 г. В тот период Индонезия также согласовала руководящие принципы по осуществлению «Декларации о поведении сторон в Южно-Китайском море» и инициировала обсуждение элементов регионального кодекса поведения, не говоря уже о договоренностях в сфере экономики, прав человека и безопасности.
Подобный внешнеполитический курс, сформированный стремлением Индонезии играть глобальную роль, обозначился еще на заре эпохи Реформации 1998–2004 гг., однако особое развитие получил в период президентства Сусило Бамбанг Юдойоно 2004–2014 гг. и был продолжен при действующем президенте Джоко Видодо после 2014 г. Особенностью современной дипломатии Индонезии также выступает преемственность внешнеполитических нарративов прошлого, например, доктрины активной независимости авторства первого вице-президента Мохаммада Хатта, и развитие современных концепций о роли Индонезии в мире как проводника стабильности и развития.
Основываясь на подобном самовосприятии, Индонезия определяет последовательное председательство в «Группе двадцати» и АСЕАН как возможность долгосрочного удержания в мировом и региональном фокусе внимания тех проблем и вызовов, которые она воспринимает как особо важные. Председательство Индонезии проходит под девизом «АСЕАН имеет значение: эпицентр роста». В связи с этим Джоко Видодо еще в начале председательства Индонезии заявил, что АСЕАН должна стать якорем глобальной стабильности, а также последовательно обеспечивать соблюдение международного права, гуманистических ценностей, демократии и нейтралитета.
В этих условиях, при сформированной базе и четких целях внешней политики, проблемой, скорее, является претворение в жизнь индонезийских планов и сохранение единства Ассоциации, поскольку Индонезия добивается имплементации определенных идей, демонстрирует волю и желание поддерживать какие-то действия, но для их реализации потребуется еще больше времени и аналогичной политической воли и активности партнеров в рамках десятки.
Мьянма как вопрос асеановского единства
Ксения Ефремова:
Мьянманский кризис как испытание на прочность: что ждет АСЕАН?
Ключевым вопросом для обсуждения в рамках 43 саммита вновь выступила ситуация в Мьянме и связанная с ней реализация «Консенсуса пяти пунктов», который был принят АСЕАН при активном участии Джоко Видодо и министра иностранных дел Индонезии Ретно Марсуди в апреле 2021 г. Как можно наблюдать, механизм не показал свою эффективность за два года как из-за полного нежелания правительства Мьянмы принимать условия соглашения, так и принципиальной позиции Индонезии и некоторых соседей по АСЕАН относительно уступок правительству Мин Аун Хлайна.
При этом «жесткая» позиция Индонезии, очевидно, основывается на ее мнении о незаменимости «консенсуса» как рамки урегулирования и необходимости защиты субъектности АСЕАН, потому индонезийская сторона и сегодня продолжает настаивать на его выполнении и сосредоточении усилий АСЕАН на мьянманском урегулировании, осуждая деятельность текущих властей в Нейпьидо.
В частности, по итогам встречи лидеров АСЕАН Ретно Марсуди заявила, что стороны рассмотрели реализацию «Консенсуса пяти пунктов» в соответствии с мандатом 40 и 41 саммитов и пришли к выводу об отсутствии заметного прогресса на этом направлении. Лидеры приняли документ «Обзор и решение лидеров АСЕАН по выполнению Консенсуса пяти пунктов» и постановили создать традиционный для АСЕАН механизм «тройки» по ситуации в Мьянме, который будет состоять из предыдущего (Индонезия), текущего (Лаос) и будущего (Малайзия) председателя АСЕАН в соответствии с ротацией. Это предоставляет большие возможности для Индонезии оставаться в орбите урегулирования этого вопроса, усиливая ее позиции через участие близкой по взглядам Малайзии. С другой стороны, присутствие в механизме Лаоса будет уравновешивать эти страны.
Единственным важным достижением «консенсуса» была признана программа гуманитарной помощи Мьянме, в которой Индонезия опять же играет значительную роль в качестве донора. Правительство Мьянмы, несмотря на консультации с представителями АСЕАН, уже отвергло документ и определило его как «предвзятый», ссылаясь на отсутствие мьянманской делегации на саммите и неучет ее интересов. На саммите также встал вопрос о передаче прав председательства в АСЕАН в 2026 г. сразу Филиппинам в обход Мьянмы. Все это по-прежнему говорит о нежелании сторон проявить гибкость и принципиальных оценках друг друга, что только затягивает конфликт и превращает его в долгосрочную историю, снижая возможности и повышая уязвимость АСЕАН.
Новое согласие на фоне противоречий
Несмотря на сложные вызовы, стоящие перед Ассоциацией, странам удалось принять важный документ «Согласие АСЕАН IV», который должен выступить основой детальной проработки «Видения сообщества АСЕАН до 2045 года» и сопутствующих документов, с целью построения устойчивой, инновационной, динамичной и ориентированной на людей Ассоциации, которая способна предвидеть возможности и оперативно отвечать на возникающие и будущие угрозы.
Как и предыдущие три декларации согласия АСЕАН 1976, 2003 и 2011 гг., известные также как «Балийские согласия», настоящий документ был инициирован Индонезией и принят странами-членами как основа для разработки дальнейших взаимоотношений внутри Ассоциации. Здесь Индонезия обращает внимание на преемственность этой традиции своего председательства, направленной на концептуализацию общеасеановского пространства и его дальнейшее развитие.
В условиях нарастания противоречий внутри АСЕАН и внешнего давления на регион, обусловленного конфликтным потенциалом американо-китайских разногласий, документ выглядит скорее как декларация ценностей, чем руководство к действию и пока по значимости его трудно сравнивать с документами-предшественниками, но все будет зависеть от того, какой архитектурой соглашений и программных документов «обрастет» Согласие в обозримом будущем. В любом случае, принятие такого документа — важный шаг для Ассоциации.
Другие вопросы на повестке дня
В рамках предыдущего 42 саммита в мае 2023 г. страны АСЕАН определили подходы ко многим ключевым вопросам экономического, социального и гуманитарного характера. Например, в итоговом заявлении майского саммита обозначаются проблемы экономической интеграции и сотрудничества в рамках всеобъемлющего регионального экономического партнерства (ВРЭП), прав трудовых мигрантов, борьбы с торговлей людьми и создание региональных платежных возможностей и поощрении транзакций в местной валюте. Многие вопросы из этой сферы были вынесены и на повестку дня 43-го саммита. В частности, была принята «Рамочная программа «голубой экономики» АСЕАН», декларации о гендерном равенстве, об укреплении продовольственной безопасности, об устойчивом развитии и стабильности, о диалоге АСЕАН по правам человека и многие другие. Также была принята обобщающая многие эти положения «Декларация лидеров АСЕАН об АСЕАН как эпицентре роста», отражающая необходимость единства Ассоциации перед лицом многоаспектных последствий изменения климата, побочных эффектов растущей геополитической напряженности и конфликтов, неравномерного восстановления после пандемии COVID-19, уязвимости глобальных продовольственных и энергетических систем, сбоев в цепочках поставок и волатильности на финансовых рынках. Зачастую данным вопросам не уделяется такое внимание общественности, как острым политическим проблемам АСЕАН, однако именно они составляют общую основу для взаимодействия стран-членов и их диалоговых партнеров. Принятие деклараций и разработка конкретных шагов в этих сферах общей озабоченности говорит о сохраняющейся эффективности АСЕАН как интеграции, способной решать широкий круг задач в интересах региона и мира.
Важность АСЕАН для диалоговых партнеров
Традиционно вместе с саммитом АСЕАН проходят и смежные саммиты, как, например, Восточноазиатский саммит (ВАС), который выступает платформой для диалога лидеров стран Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам политического устройства, содействия развитию и продвижению практического взаимодействия между государствами. В условиях растущей глобальной напряженности асеановские форматы остаются на настоящий момент чуть ли не единственной переговорной платформой, где могут встретиться представители России, Китая, США и западных стран. Это определенно отражает взвешенный подход стран АСЕАН к мировой ситуации, активный нейтралитет и стремление слышать интересы всех сторон.
В этой ситуации поддержка центральной роли АСЕАН должна оставаться важным приоритетом для диалоговых партнеров, поскольку международные институты все больше демонстрируют неспособность урегулировать мировые вызовы, что повышает важность устойчивых региональных интеграций с широким институциональным опытом в интересах мировой стабильности.
В рамках 43 саммита АСЕАН также приняла совместные декларации с диалоговыми партнерами в области сотрудничества в Индо-Тихоокеанском регионе и сфере сельского хозяйства, цифровой экономики и продовольственной безопасности и питания. Интересным выглядит и декларация АСЕАН+3 (формате с участием КНР, Японии и Республики Корея) «О развитии экосистемы электромобилей», что отражает давнее стремление Индонезии и других стран к модернизации транспортных систем в интересах устойчивого развития. Немаловажно и то, что были приняты декларации о стратегическом партнерстве с Канадой и Японией, что повышает статус этих государств в асеановской системе. Налаживается диалог АСЕАН и с Ассоциацией регионального сотрудничества стран Индийского океана (АРСИО), в которую также входит Индонезия. Организация активно интересуется опытом АСЕАН и асеановскими механизмами. Интересен и тот факт, что Восточный Тимор был приглашен к участию в работе саммита, а премьер-министр Кай Рала Шанана Гужман даже сфотографировался с лидерами десятки на общем фото, знаменуя продолжение курса на вступление Восточного Тимора в АСЕАН.
***
Таким образом, в рамках 43 саммита АСЕАН и всего периода председательства в целом Индонезии удалось провести серьезную работу по консолидации усилий по борьбе с серьезными политическими и экономическими вызовами. Несмотря на отсутствие значимого прогресса в политической сфере, Индонезия сформировала предпосылки и некоторые форматы для продолжения активной работы по мьянманскому урегулированию и другим значимым вопросам единства АСЕАН. Индонезия смогла продвинуть в итоговых документах множество значимых вопросов экономического, гуманитарного и социального характера, полностью реализовав свои изначальные планы по представлению индонезийского видения региональных проблем на уровне АСЕАН, что нашло поддержку среди других стран-членов.
В 2024 г. в Индонезии пройдут выборы президента и всеобщие выборы, которые способны поменять расклад политических сил в стране, поскольку у каждого из заявленных кандидатов свои подходы к внешней политике, ее приоритетам и направлениям. Председательство Индонезии в АСЕАН во многом определилось видением Джоко Видодо, Ретно Марсуди и других представителей действующей администрации на региональные и глобальные проблемы. За два президентских срока Джоко Видодо успешно продолжил реализовывать активную и независимую внешнюю политику Индонезии, смог развить ее глобальную дипломатию и повысить авторитет на международных и региональных площадках, особенно на уровне ООН, ОИС, G20 и АСЕАН. Можно предположить, что и его преемник в соответствии с логикой политической культуры страны сохранит и дополнит ценности и ориентиры этого исторического периода. Однако в условиях растущей мировой напряженности и конфликтного потенциала у Индонезии остается все меньше возможностей для дипломатического маневра. Очевидно, что сохранение и развитие глобальной значимости Индонезии станет основной задачей нового правительства, независимо от подходов и взглядов будущего президента.