Главной целью преобразований ШОС должно стать её превращение в скоординированную, слаженную, эффективную организацию с конкретными контрольно-исполнительными механизмами, пишет Вали Каледжи, эксперт по Центральной Азии и Кавказу в Тегеране.
С момента своего создания в 2001 году ШОС претерпела несколько горизонтальных (расширение членского состава) и вертикальных (задачи и функции) эволюций. Спустя два десятилетия она была группой из девяти основных членов с правом голоса, включая Россию, Китай, Казахстан, Киргизию, Таджикистан, Узбекистан, Индию, Пакистан и Иран. В ходе виртуального саммита Совета глав государств ШОС, организованного Индией 4 июля 2023 года, Иран стал полноправным членом организации, что является последним ключевым этапом горизонтального развития этой организации. Также в ШОС есть три члена-наблюдателя без права голоса – Монголия, Белоруссия и Афганистан. Афганистан имеет в группе неопределённый статус после возвращения талибов к власти в 2021 году и непризнания Исламского Эмирата международным сообществом, в том числе членами ШОС. Представители талибов не приглашались на различные встречи организации с августа 2021 года. Время покажет, как эта ситуация будет развиваться в будущем. Белоруссия подписала меморандум об обязательствах во время того же виртуального саммита, что приведёт к её вступлению в 2024 году. Что касается Монголии, которая присоединилась к ШОС в 2004 году в качестве члена-наблюдателя, маловероятно, что её статус изменится.
Также у ШОС есть 14 «партнёров по диалогу» – это Турция, Армения, Азербайджан, Катар, Бахрейн, Египет, Саудовская Аравия, Кувейт, Мьянма, Объединённые Арабские Эмираты (ОАЭ), Шри-Ланка, Непал, Камбоджа и Мальдивы. Статус партнёра по диалогу позволяет заинтересованным странам принимать участие в специализированных мероприятиях в рамках ШОС по приглашению государств-членов. Таким образом, за последние два десятилетия ШОС значительно расширилась от своего первоначального региона в Центральной Азии до таких регионов, как Южный Кавказ, Восточная Азия, Индийский субконтинент и Ближний Восток. В результате сегодня ШОС является крупнейшей в мире региональной организацией. Общая площадь её государств-членов превышает 34 миллиона квадратных километров. Это более 60 процентов территории Евразийского континента. Общая численность населения государств ШОС составляет 3,2 миллиарда человек, то есть около половины населения мира. На приведённой ниже диаграмме наглядно показано горизонтальное расширение ШОС с 2001 по 2022 год.
Таблица 1
Горизонтальное расширение ШОС с 2001 по 2022 г. (Global Times, 16 сентября 2022 года).
Одновременно ШОС значительно разрасталась по вертикали по своим задачам и функциям. Изначально основное внимание организации, как преемницы «Шанхайской пятёрки» было сосредоточено на пограничных вопросах и решении проблемы «трёх сил зла» (терроризм, экстремизм, сепаратизм), но её мандат постепенно расширился, включив широкий спектр экономических, культурных и научных направлений. Сегодня в рамках ШОС осуществляются разнообразные инициативы, ориентированные на межрегиональную торговлю, транзит, промышленную кооперацию, инновации, стартап-проекты, сокращение бедности, цифровую трансформацию, туризм, общественную дипломатию и другие сферы. Эта широкая и разнообразная повестка дня представляет собой серьёзную задачу для секретариата ШОС, который должен координировать деятельность государств-членов.
Быстрое горизонтальное и вертикальное развитие ШОС имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Хотя расширение членского состава и мандата организации может рассматриваться как позитивное явление, оно также порождает обеспокоенность по поводу слаженности и эффективности организации. Некоторые эксперты даже говорят о «кризисе идентичности» ШОС. Проблема в том, что решения ШОС не имеют необходимой исполнительной гарантии, и в результате эта организация, подобно Движению неприсоединения, превращается в площадку для дискуссий и оглашения позиций и взглядов. С точки зрения критиков, в этом отношении она уступает не только Евросоюзу, НАТО и АСЕАН, но и Организации договора о коллективной безопасности (ОДКБ).
Одной из основных причин такого положения дел является то, что ШОС столкнулась с проблемой «перегрузки», взяв на себя множество различных задач и обязанностей. За последние два десятилетия организация ставит перед собой очень широкий спектр задач, включая политические и парламентские встречи, оборону, безопасность и вооружение, социально-культурное и научное сотрудничество, поддержку неправительственных организаций, народную дипломатию, а также экономическое, коммерческое, банковское, энергетическое и транзитное сотрудничество. Хотя все упомянутые задачи находятся в ведении секретариата, следует отметить, что, помимо него, в ШОС имеется только три постоянно действующих органа: Региональная антитеррористическая структура, Деловой совет и Межбанковское объединение. ШОС постоянно принимает на себя новые обязательства и определяет новые цели и миссии в различных областях, и нынешняя структура секретариата «перегружается», что негативно сказывается на слаженности, координации, эффективности и особенно на реализации решений организации.
Негативно отразилось на этом процессе интенсивное горизонтальное развитие ШОС в течение последних двух десятилетий и принятие новых основных членов, наблюдателей и партнёров по диалогу. Нельзя отрицать, что ШОС стала более неоднородной по сравнению с тем, что было два десятилетия назад. Принятие таких стран, как Индия, Пакистан и Иран, способствовало неоднородности по географии (Индийский субконтинент и Ближний Восток) и по миссиям и вызовам (традиционные разногласия между Индией и Пакистаном, а также проблемы Ирана с некоторыми арабскими и западными странами). Турция, Армения и Азербайджан также присоединились к ШОС в качестве партнёров, неся с собой вызовы кавказского региона. Важный вопрос заключается в том, есть ли у ШОС потенциал и возможность противостоять большому объёму конфликтов и споров в различных регионах – в Центральной Азии, на Индийском субконтиненте, Ближнем Востоке и Кавказе? Отказ премьер-министра Армении Пашиняна от участия в саммите ШОС в Самарканде в сентябре 2022 года, неспособность Индии очно провести саммит ШОС в июле 2023 года – не является ли это признаками шаткости организации?
Чрезмерное горизонтальное и вертикальное распространение ШОС негативно сказалось на роли этой организации в системе безопасности Центральной Азии. В то время как «Шанхайская пятёрка», исходное ядро ШОС, имела весьма успешный опыт разрешения споров и определения границ между Россией, Китаем, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном, в последние годы ШОС не сыграла никакой эффективной роли в урегулировании пограничной напряженности между Таджикистаном и Киргизией, зато такую роль смогла сыграть ОДКБ.
Другой яркий пример – неучастие ШОС в противодействии протестам и насилию, вспыхнувшим в Киргизии в октябре 2020 года и в Казахстане в январе 2022 года. В частности, президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев обратился к ОДКБ за военной помощью 5 января 2022 года, «чтобы помочь Казахстану преодолеть эту террористическую угрозу». Почему Токаев запросил военную помощь у ОДКБ, а не у ШОС? Если лидеры и официальные лица Казахстана объявили протесты и насилие «террористической угрозой», почему бы не обратиться за помощью к Региональной антитеррористической структуре ШОС в Ташкенте? Когда протесты и насилие обострились, почему казахстанские политики и силовики в первую очередь обратились к ОДКБ? Хотя есть много ответов на эти вопросы, наиболее важным фактором является неоднородность ШОС, мешавшая организации активно участвовать в противодействии одной из главных угроз безопасности в Центральной Азии в последние годы.
Помимо этого, ШОС должна определить свою стратегию по ряду важных вопросов. Например, несмотря на обширный доступ России, Китая, Индии, Пакистана и Ирана к морям и океанам, ШОС редко уделяет внимание морским вопросам и не имеет конкретной стратегии в этом отношении. В таких обстоятельствах министр обороны Ирана Мохаммад Реза Аштиани обнародовал на встрече министров обороны ШОС в Индии в апреле 2023 года предложение о так называемом Шанхайском поясе морской безопасности. Но похоже, что стремление Ирана к совместным действиям ШОС на море может зайти в тупик, поскольку основным направлением деятельности ШОС в области вооружённых сил и безопасности является наземная безопасность, ориентированная на борьбу с угрозами «терроризма, сепаратизма и экстремизма», как отмечается в уставе организации.
Представляется, что организация должна определить свою стратегию на море в процессе своего географического расширения.
Вообще, перед любым новым горизонтальным развитием ШОС следует ответить на ряд важных вопросов. Насколько далеко она собирается расширяться географически? Будут ли члены-наблюдатели переходить в состав основных членов? И могут ли партнёры по диалогу стать членами-наблюдателями, а на следующем этапе – основными членами? Способна ли ШОС противостоять многочисленным конфликтам и разногласиям на обширной географии Центральной Азии, Афганистана, Индийского субконтинента, Ближнего Востока и Кавказа?
В вертикальном развитии представляется необходимым коренным образом изменить структуру секретариата ШОС, чтобы иметь возможность эффективно решать широкий и разноплановый спектр целей и задач. Подходящей моделью могла бы стать структура Европейской комиссии. В связи с этим могут быть созданы следующие комиссии под руководством генерального секретаря ШОС с членством представителей от каждой страны-члена в каждой комиссии: Комиссия по политическому и парламентскому диалогу, Комиссия по военному сотрудничеству, безопасности и разведывательному сотрудничеству, Комиссия по урегулированию споров, Комиссия по экономическому, деловому, коммерческому и банковскому сотрудничеству, Комиссия по транзитно-транспортному сотрудничеству, Комиссия по энергетике, Комиссия по науке, Комиссия по культурному и социальному сотрудничеству, Комиссия по работе с неправительственными организациями. Эти комиссии будут собирать, анализировать и систематизировать планы и идеи стран-членов в разных областях при координации генерального секретаря. Решения могут приниматься на различных заседаниях, включая Совет глав государств ШОС, Совет глав правительств (премьер-министров), Совет министров иностранных дел и совещания глав министерств и/или ведомств.
После утверждения планов комиссии могут взять на себя исполнительную и контролирующую роль, так что решения организации будут иметь исполнительную поддержку. В этой связи ШОС не стоит беспокоиться о внесении поправок в устав и включении постоянно действующих органов в состав новых комиссий. Вслед за прошедшим в Сочи 17–18 апреля 2018 года форумом «Перспективы развития и укрепления Шанхайской организации сотрудничества», в котором приняли участие официальные лица ШОС и многие эксперты, в том числе и автор данной статьи, можно было бы организовать ещё один форум для обсуждения вопросов и предложений.
Главной и конечной целью должно стать преобразование ШОС в скоординированную, слаженную, эффективную и решительную организацию с конкретными контрольно-исполнительными механизмами.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.