Особенности и цели миротворчества
ООН — единственная организация, которая, как считается, способна привести мировое общество к отказу от применения насилия. Она не только обеспечивает диалог широкого круга, включая ТНК, акторов гражданского общества и 193 государства, но и обладает существенной политической мощью, выступая в качестве основного регулятора таких важнейших сфер мировой политика, как экология и продовольственная безопасность. Однако ключевой целью ООН является поддержание международного мира и безопасности, и сложно сказать, насколько успешно Организация справляется с ее выполнением. Итоги ООН за 2022 г. в сфере мира и безопасности выглядят неутешительно: приводится целый перечень новых и старых «горячих» и замороженных конфликтов в разных частях мира, которые Организация не смогла предотвратить и в рамках которых не может в настоящее время добиться установления режима прекращения огня.
Большинство современных конфликтов отличаются от традиционного межгосударственного противостояния: в них вовлечены также другие акторы, стирается черта между комбатантами и гражданским населением, используются неконвенциональные формы ведения боевых действий. Такого рода конфликты наносят крайне тяжелый урон мирному населению и поэтому, как считается, довольно часто требуют вмешательства третьей стороны для защиты граждан от ужасов войны. Более того, обычно они возникают в менее развитых странах со слабыми политическими институтами, которые не способны самостоятельно разрешить конфликтную ситуацию. Так появляется нужда в миротворчестве.
На данный момент ООН — единственная организация, которая способна на легитимной основе (с санкции Совета Безопасности) разместить на определенной территории миротворческий корпус, став нейтральной стороной конфликта. К ключевым целям миротворчества ООН относится в первую очередь поддержание мира и безопасности, а также принуждение враждующих сторон к миру и участие в миростроительстве. Еще одной целью является минимизация ущерба, наносимого гражданским лицам и комбатантам (например, посредством тщательного наблюдения за соблюдением положений Оттавской Конвенции о запрете противопехотных мин). Подавляющее большинство акторов мировой политики сходятся во мнении, что миротворческие миссии под эгидой Организации Объединенных Наций необходимы в современном мире, поскольку являются нужным шагом на пути к преодолению конфликтности. При этом в силу относительной безуспешности миротворческих усилий в обход ООН главенствующее место Организации в данной сфере не оспаривается: именно она на долгие годы остается лидером миротворчества.
Наиболее острые проблемы последних лет
Аслан Абашидзе:
Кто и как отправляет миротворцев?
Успешность миротворческой деятельности Организации часто подвергается сомнению. С одной стороны, только ООН на легитимных основаниях провела несколько десятков миротворческих миссий, имевших успех (например, в Намибии, Либерии, Ливане). С другой стороны, накопилось слишком много ситуаций, в которых она не смогла оправдать возложенных на нее надежд. В самой ООН результаты деятельности считают достаточно успешными — на сайте Организации опубликован подробный отчет обо всех ее достижениях: участие миротворческих контингентов в конфликтах спасло несколько миллионов жизней, помогло заключить десятки мирных соглашений и создать стабильный политический ландшафт во многих странах. Однако данная статистика игнорирует широкий круг проблем, обычно возникающих «на земле». Сопутствующие миротворческой деятельности проблемы с каждым голом становятся все большим вызовом для Организации, поскольку о них говорят все громче: в принимающих контингенты странах, которые обычно не относятся к числу развитых, растет число людей, имеющих доступ к Интернету; правозащитные организации более свободно работают во всех точках мира; анти- и альтерглобалисты сосредоточивают деятельность на борьбе с межгосударственными организациями, наиболее влиятельной из которых является ООН.
Даже в случае достижения конкретной миротворческой миссией поставленной цели ООН сталкивается с довольно большим объемом критики в своей адрес, в рамках которой наиболее распространенными направлениями можно выделить:
1. Нарушение ООН собственных принципов миротворчества. Основополагающих принципов миротворчества у организации всего три: согласие сторон, минимальное применение силы и беспристрастность, однако они довольно часто бывают нарушены. Например, перед развертыванием в ДРК миротворческого контингента Организация не провела консультаций с относительно влиятельной исламистской группировкой «Союз демократических сил», что впоследствии привело к многократным атакам на миротворцев, в частности к нападению в 2017 г., которое унесло жизни 14 представителей ООН. В феврале 2023 г. «предупредительными выстрелами» со стороны миротворцев были застрелены восемь гражданских лиц, пытавшихся украсть их припасы, еще двое гражданских было убито миротворцами в этой же стране годом ранее. Кроме того, существуют и примеры нарушения ООН принципа беспристрастности: в рамках миссии в Анголе миротворцы встали на сторону официального правительства, а в Сьерра-Леоне представители Организации, напротив, выдвигали политически мотивированные требования к находившейся у власти военной хунте, поддерживая оппозицию.
2. Нарушение миротворцами прав человека. Данная проблема служит источником наибольшего объема критики в адрес миротворческих миссий ООН, ее наиболее остро стоящим на повестке дня аспектом являются участившиеся случаи сексуального насилия, в том числе и в отношении несовершеннолетних, а также воровство, разбой, взимание платы за предоставление гуманитарной помощи, пытки, торговля людьми и прочие противоправные действия. Из-за выхода проблемы в общественное поле в 2016 г. СБ ООН был вынужден издать резолюцию № 2272, в который заявлялось о необходимости преследования правонарушителей и оказания помощи жертвам. Более того, ООН стала все больше внедрять механизмы противодействия подобному поведению в виде учреждения женских миротворческих формирований и проведения консультаций с гражданским населением для выявления случаев нарушения прав местных жителей. Однако приведенные механизмы по большому счету не смогли полностью устранить данные проблемы, вопрос нарушения миротворцами прав человека остается острым и сейчас.
3. Непринятие миротворцев гражданским населением. Примером данной проблемы может служить миссия ООН в ДРК, где в 2022 г. прошла целая череда протестов против размещения в стране миротворческого контингента. Среди основных причин протестующие называли игнорирование миротворцами проблем мирных жителей, множество преступлений сексуального характера и общую неэффективность: под разными названиями миссия ООН находится в ДРК с 1999 г., но боевые действия продолжаются и по сей день. Громкие протесты против «голубых касок» в 2023 г. также прошли и в Мали.
4. Непрофессионализм и недостаточная подготовленность. Наиболее ярким примером непрофессионализма миротворцев ООН стали действия одного из контингентов в период размещения миссии на Гаити, спровоцировавшие начало в стране эпидемии холеры — болезнь унесла жизни как минимум 10 тыс. человек. На сегодняшний день пострадавшие, а также семьи жертв не получили достаточную помощь от Организации.
5. Невыполнений конкретных целей, поставленных перед миссией. В случае невыполнения миссией поставленных целей СБ ООН обычно принимает решение о прекращении или преобразовании мандата, что крайне негативно отражается на имидже Организации. Недавним примером такой ситуации может служить принятие СБ ООН в июне 2023 г. решения о прекращении мандата миссии в Мали до выполнения всех поставленных целей — этого потребовало правительство страны, где последние несколько лет продолжались протесты против нахождения в стране миротворческого контингента.
6. Безуспешность миростроительства. После окончания холодной войны прочно укоренилось мнение о том, что единственной успешной моделью развития государства является заключенный в демократические рамки капитализм под эгидой «западных» институтов. Так, распространение получила модель Good Governance, которая, однако, не смогла себя оправдать: политические институты, построенные «сверху», оказывались крайне нестабильными и не были способны прекратить кризисные явления в государствах. Осознание неравномерности и смешанности развития заставило ООН пересмотреть свои взгляды, и ключевой целью миростроительства стало построение хоть какой-то государственности, способной обеспечить базовые потребности граждан (Good Enough Governance). Однако говорить о решительной успешности миростроительства все равно не приходится: примерами недавних неудач могут служить уже упоминавшаяся ранее МИНУСМА, а также миссии в Руанде и Мозамбике.
Доклад Брахими: попытка решить имеющиеся проблемы
Нина Шевчук:
Миротворчество в Приднестровье: невыученные уроки
Институт миротворчества ООН сталкивается с широким спектром проблем «на земле», которые являются, скорее, проявлением на практике более фундаментальных трудностей. Впервые вопрос о том, почему механизм миротворчества ООН не работает так, как хотелось бы всему мировому сообществу, оказался в центре повестки после геноцида в Руанде. В 2000 г. занимавший должность генерального секретаря Кофи Аннан запустил масштабный процесс по пересмотру процедур миротворчества ООН — группе под руководством бывшего министра иностранных дел Алжира Лахдара Брахими было поручено подготовить доклад, который по праву считается наиболее влиятельным проектом реформы института миротворчества ООН за всю историю существования Организации. Доклад в основном содержит критическую оценку предыдущего этапа работы: подчеркивается необходимость большей юридической обоснованности и продуманности миротворчества, переосмысления понятия безопасности, значительного расширения мандатов миротворческих миссий, постановки более реалистичных целей и задач, большей профессиональной подготовки как чиновников ООН, так и представителей миротворческих сил. Докладчики также обратили внимание на то, что финансово организацию поддерживают в основном развитые страны, а контингенты направляют развивающиеся, что служит источником региональных диспропорций. В качестве решения предлагалось с помощью ряда структур создать постоянный контингент ООН, который был бы доступен организации в течение семи дней в случае необходимости, что так и не было реализовано на практике. В целом доклад Брахими в меньшей степени фокусируется на потенциальных структурных решениях, больше выделяя имеющиеся недостатки. При этом внимание уделяется в основном именно «политической воле» государств-членов, подчеркивается статус миротворчества в качестве межгосударственного института.
Значение Доклада заключается в том, что именно он помог запустить череду реформ: изменился ряд юридических формулировок, ранее препятствовавших эффективной деятельности контингентов, наметилась тенденция к расширению мандатов миссий, был переработан механизм миростроительства, что сделало данный этап отдельной и важной составной частью миротворческого процесса. Кроме того, были увеличены объемы финансирования и количество направляемого странами персонала. К сожалению, многие обозначенные в Докладе проблемы были проигнорированы и не решены до сих пор.
При этом Доклад Брахими нельзя назвать всеобъемлющим отчетом по оценке миротворчества ООН. К его недостаткам можно отнести практически полное игнорирование деятельности региональных организаций, отсутствие должного внимания к проблеме непрофессионализма миротворцев и совершения ими преступлений, полное нежелание менять структуру миротворческого аппарата. Доклад действительно спровоцировал проведение ряда реформ, однако нельзя с уверенностью сказать, что миротворчество стало гораздо эффективнее, что только подтверждает тезис о том, что его авторы пытались решить лишь проблемы, находившиеся «на поверхности», что показало несостоятельность данного подхода.
Структурная реформа миротворчества ООН
Многие перечисленные авторами Доклада проблемы до сих пор не разрешены — для их всеобъемлющего и полного преодоления институту миротворчества нужны более существенные изменения. Из-за недостаточности информации «изнутри» сложно делать выводы о том, каков порядок внесения изменений и является ли проведение хоть каких-либо реформ возможным, однако представляется, что институт миротворчества на современном этапе остро нуждается в структурной реформе. Несмотря на очевидные сложности в контексте имплементации данных изменений, которые вряд ли удастся преодолеть, для потенциального устранения большинства приведенных проблем можно предложить следующие шаги:
1. Юридическое и структурное преобразование института миротворчества ООН. Миротворчество, упоминаний о котором в Уставе организации нет, необходимо преобразовать в полноценную структуру, которая будет обладать относительной автономией при принятии решений, например, в специализированное учреждение ООН с четко закрепленными в Уставе функциями и полномочиями. Так, миротворческий аппарат станет отдельной структурой с собственным бюрократическим аппаратом, необходимым для оперативного реагирования и международного взаимодействия.
2. Создание собственного бюджета и поиск альтернативных источников финансирования. В 2021 г. бюджет миротворчества ООН составил 6,38 млрд долл., при этом США и Китай внесли более 43% от данной суммы, а еще восемь стран — порядка 37%. Так, данный институт полностью зависим от финансовой поддержки основных стран-доноров, вклад которых является незаменимым. При этом многие представители гражданского общества и бизнеса открыты к оказанию миротворчеству финансовой помощи при условии создания соответствующего механизма. На данный момент попыток найти альтернативных спонсоров не предпринималось, однако обособленный институт миротворчества ООН вполне мог бы заняться привлечением средств путем проведения медиакампаний с целью повышения осведомленности о своей деятельности и ее причинах, а также посредством более активного использования рыночных механизмов. Решению проблемы зависимости от ключевых доноров также способствовало бы введение обязательного посильного взноса для государств-членов и анонимность добровольных пожертвований.
3. Формирование комплексного подхода к миротворческому процессу. Традиционно этапу предотвращения конфликтов уделяется наименьшее внимание, однако эта проблема также связана с отсутствием собственного бюрократического аппарата и представительств Организации в наиболее политически нестабильных странах. Более того, на данный момент ООН практически не участвует в разрешении сложных межгосударственных конфликтов, например, продолжающейся конфронтации на Украине. Для эффективной деятельности по конфликтному предотвращению институту миротворчества необходима широкая сеть представительств в различных регионах мира и способность выступить в качестве нейтральной третьей стороны, чья приверженность общечеловеческим принципам и беспристрастность не будут вызывать сомнений. Более того, все три этапа миротворчества должны быть тесно переплетены друг с другом и подстроены под конкретный политический ландшафт. Миротворчество также включает в себя многие связанные со «смежными» областями виды деятельности, которыми уже занимаются подразделения ООН — объединение усилий могло бы способствовать значительному повышению эффективности.
Андрей Кортунов:
ООН намного больше, чем ее Совет Безопасности
4. Повышение коллаборативности деятельности. Помимо сотрудничества с конкретными государственными акторами и ММПО, миротворческому аппарату необходимо установить более прочные связи с местными элитами и заинтересованными негосударственными акторами. Еще одним важным аспектом является сотрудничество с региональными организациями. Многие миссии на Африканском континенте проводятся в рамках партнерства с Африканским союзом, что успело показать свою эффективность за счет большей приспособленности объединенных контингентов к особенностям местного политического климата. Проблемы в рамках такого сотрудничества возникают в основном из-за противоречий СБ ООН и Совета мира и безопасности АС, их разрешению способствовало бы повышение роли региональных акторов, а также готовность Организации идти на «аутсорсинг» некоторых аспектов миротворчества. Подобную практику имело бы смысл внедрить и в других регионах. Большая коллаборативность также способствовала бы разрешению многих сопутствующих миротворчеству на настоящем этапе проблем, таких как нехватка кадров, разрозненность действий и неприятие со стороны населения.
5. Повышениетранспарентности деятельности. Ключевой аспект миротворчества ООН — это его легитимность, которая подвергается сомнению в случае провалов и неудач, что в перспективе может ознаменовать упразднение института миротворчества ООН в целом. На данный момент из-за недоступности информации о миссиях из официальных источников большинство людей, не связанных с мировой политикой, судят по результативности деятельности по критическим сообщениям в СМИ. Миротворчеству необходимо перестать быть исключительно ориентированным на государства институтом и начать больше работать с обычным населением, бережно восстанавливая имидж, привлекая пожертвования и формируя пласт более лояльно настроенных к организации и ее усилиям людей. В первую очередь необходимо работать с местными жителями стран, в которых располагаются миротворческие контингенты, подробно объясняя населению цели миссий.
6. Реформирование внутренней структуры миротворческого аппарата. Предлагается определить круг ответственных за миротворчество лиц, которые бы возглавляли аппарат и могли отчитываться о достижениях миротворчества ООН и совершенных ошибках, что улучшило бы восприятие миротворчества. Более того, необходимо создание группы узкопрофильных и постоянно занятых в ООН специалистов, которые бы занимались координацией и решением важнейших вопросов. Также высказывалось предложение о том, что возглавлять миротворческие контингенты должны непосредственно сотрудники ООН. Для разрешения проблемы нехватки кадров или их недостаточной профессиональной подготовленности необходимо внести существенные изменения в процесс набора персонала: все миротворцы должны быть хотя бы в некоторой степени приспособлены к условиям, в которым им предстоит оказаться. Для выполнения данной задачи ООН следует учредить собственные тренировочные лагеря и программы подготовки. Также позитивную роль могла бы сыграть большая инклюзивность миротворческих сил: в настоящий момент они подразделяются на разрозненные и не интегрированные контингенты, отдельно друг от друга действуют также полицейские и военные силы ООН, что может приводить к недопониманиям. Рядом исследователей также отмечалось, что увеличение числа женщин и обеспечение их равноправного участия в миссиях также имели позитивное воздействие на курс миротворческих операций.
7. Формирование четкой системы штрафов. На данный момент системы штрафов в миротворческой аппарате ООН нет, поэтому члены контингентов довольно часто позволяют себе грубые нарушения правил Организации и прав человека. В системе ООН функционирует Международный Суд, также по представлению СБ ООН уголовные дела может возбуждать Международный Уголовный Суд, однако их юрисдикция не распространяется на нарушающих права человека миротворцев. Возможным решением могло бы стать учреждение постоянного военного трибунала при миротворческой структуре, расширение юрисдикции одного из судебных органов и регламентация формата его взаимодействия с миротворческим аппаратом или заключение со странами, направляющими контингенты, двусторонних соглашений о порядке уголовного преследования граждан, нарушивших закон на территории другого государства. Более того, информация о правонарушениях и последующих наказаниях должна находиться в открытом доступе для демонстрации политической воли ООН.
Таким образом, проблемы миротворчества ООН, которые с каждым годом приковывают к себе все больше внимания, невозможно решить без структурных реформ. Способность вовремя осознать необходимость внесения существенных изменений, а также общая эффективность реформ определят дальнейшую судьбу института миротворчества — отказ от признания проблем и поисков путей их всеобъемлющего решения приведет к потере Организаций легитимности и доверия, а значит и к отказу акторов от сотрудничества с ней.