На протяжении нескольких десятилетий мигранты преодолевают пограничную линию, растянувшуюся от Тихого океана до Мексиканского залива, в надежде обрести лучшее будущее в США. Со временем маршруты нелегального перехода обросли инфраструктурой, контролируемой криминальными группировками. Пограничные проблемы выходят в топ новостей, когда в пустыне Сонора погибают люди или происходит задержание детей без сопровождающих взрослых, или в долине р. Pиο-Гpaндe активизируется деятельность наркокартелей. В сентябре 2022 г. губернатор Техаса Грег Эбботт издал распоряжение, объявляющее мексиканские картели террористическими организациями из-за растущих поставок синтетических наркотиков. На саммите лидеров стран Северной Америки, прошедшем с 9 по 11 января 2023 г. в Мехико, темы миграции и противодействия наркоторговле были в числе ключевых вопросов. Накануне саммита, 5 января, на северо-западе Мексики был задержан О. Гусман, один из предполагаемых лидеров картеля Синалоа, сын Хоакина «Эль-Чапо» Гусмана. Процесс задержания напоминал боевые действия, что обострило фон обсуждения заявленных на саммите вопросов.
Дмитрий Кравцов:
Мексика: от NAFTA до T-MEC (USMCA)
Несмотря на то, что растущие потоки нелегальной миграции и деятельность картелей имеют общую территориальную проекцию — расширенное пограничное пространство по обе стороны границы — и связаны между сбой «логистическими» нитями, в целом это разные проблемы. Сосредоточим внимание на миграционном векторе. Регулирование в данной сфере — это головная боль в первую очередь страны-реципиента: она формулирует базовые принципы пересечения границы и условия пребывания на своей территории.
На протяжении как минимум двух десятилетий в США идут споры о том, как реагировать на сложившуюся ситуацию. С начала 2000-х гг. каждый президент выступал с проектом новой миграционной реформы, которая позволила бы легализоваться на территории США нескольким миллионам людей. Так, в 2001 г. Дж. Буш-мл. выступил с инициативой о проведении комплексной миграционной реформы и вернулся к этой идее в 2004 г., схожие планы озвучивал и Б. Обама. В то же время в конгрессе разрабатывались двухпартийные инициативы, направленные на повышение миграционного контроля и усиление безопасности в приграничной зоне [1]. Для Д. Трампа миграционная тема была одной из важных составляющих избирательной кампании и последующих действий в качестве президента. Его можно назвать в определенной степени антитезой: шаги этого президента были направлены на автономизацию американской политики, когда односторонние решения вводились фактически без согласования с мексиканской стороной. Начало президентского мандата Дж. Байдена также сопровождалось анонсом полномасштабной миграционной реформы и отменой ряда указов предшественника [2]. Все это указывает на то, что неоднократные попытки не привели к реализации масштабной цели. Все они в той или иной степени на разных стадиях подготовки упирались в ключевую проблему: комплексная реформа возможна только при нормализации ситуации на границе. Связка «безопасность границы — миграционная реформа» фактически торпедировала все масштабные инициативы в этой сфере.
Принципиальный сбой в системе сложившихся напряженных будней мексикано-американской границы пришел с пандемией COVID-19, когда администрация Д. Трампа ввела ограничения на въезд в страну. С 20 марта 2020 г. задержанным на границе мигрантам, планировавшим подать прошение о предоставлении убежища, отказывали и выдворяли обратно в Мексику или их родные страны. Эти действия осуществлялись в соответствии с ранее малоизвестным положением — Разделом 42 Закона о здравоохранении 1944 г. По мнению правозащитников, на практике это решение затрагивало преимущественно одну категорию — тех, кто пересекал границы с Мексикой или Канадой и должен был находиться в местах временного содержания; иными словами — в основном мигрантов, прибывавших без виз. Раздел 42 стал символом современного этапа миграционной политики, а быстрые депортации привели к росту числа повторных попыток пересечения границы. В 2021 г. произошел взрывной рост числа задержаний, в 2022 г. динамика усугубилась — суммарный годовой показатель достиг 2 млн 379 тыс., превысив аналогичные показатели за 2020 г. в 4,8 раза. В 2022 г. в связи с изменением санитарной обстановки предпринимались попытки отмены действия приказа на основе Раздела 42, но они также стали предметом политического противоборства, и решения об отмене приостанавливались судебными постановлениями.
Мария Апанович:
Международный опыт реализации миграционной политики
На этом фоне четко обозначилась совершенно новая тенденция — интернационализация миграционного потока. Там, где на протяжении последних лет доминировали выходцы из государств так называемого центральноамериканского Северного треугольника (Гватемалы, Гондураса и Сальвадора (64% в 2019 г.) и Мексики (24% в 2019 г.)), стало заметным снижение этого регионального сегмента в относительных показателях. По данным CBP, в конце 2022 г. доля первой группы снизилась до 13%, а мексиканской — до 19,7%. Естественно, в абсолютных значениях они показали существенный рост, но половину общего числа задержанных составили выходцы из других регионов. Ключевыми странами исхода стали Венесуэла, Гаити, Куба и Никарагуа, суммарно давшие 61% этого нового сегмента. Такое изменение существенно повлияло на контуры урегулирования нарастающего напряжения. Если раньше пограничные, в том числе миграционные, проблемы были предметом двусторонних отношений между США и Мексикой, то со временем число государств, вовлеченных в урегулирование, стало расти (добавились Гватемала, Сальвадор и Гондурас). И сегодня ситуация в корне другая — новая половина потока представлена гражданами государств, расположенных за рамками традиционной миграционной системы.
На этом фоне США предпринимают усилия по повышению роли Мексики в урегулировании кризиса. Но, являясь территорией транзита, эта латиноамериканская страна сталкивается с иным кругом проблем. Основные рекомендации, сформулированные ООН и Международной организацией по миграции для управления транзитной мобильностью, были ориентированы на то, чтобы мигранты оседали в государствах транзита [3]. Так возникла концепция «скрытой границы» — отдаления линии миграционного контроля от физической границы государства. США уже на протяжении пяти лет предпринимали попытки «перераспределения нагрузки». Так, в начале 2019 г. администрация Д. Трампа добилась от мексиканского правительства участия в измененном формате работы с просителями убежища. Основой политики стали Протоколы о защите мигрантов (Migrant Protection Protocols), известных как программа «Остаться в Мексике» (Remain in Mexico). На практике это означало возвращение в Мексику людей, искавших убежище в США, на время рассмотрения их документов. В самой латиноамериканской стране усиливались институты, отвечавшие за контроль над миграционными потоками: в 2019 г. была создана Межминистерская комиссия по комплексной политике в вопросах миграции (Comisión Intersecretarial de Atención Integral en Materia Migratoria), которая должна была взять на себя обязанности по сдерживанию нерегулярной транзитной миграции из Центральной Америки, в то время как все регулярные миграционные потоки оставались под юрисдикцией Секретариата внутренних дел (Secretaría de Gobernación, SEGOB). Важным нововведением стало использование с июня 2019 г. вновь созданной Национальной гвардии для усиления операций Национального института миграции (Instituto Nacional de Migración, INM). Необходимость управления процессом транзита вынуждала мексиканскую сторону в большей степени синхронизировать политику в этой сфере с США. Но специфика мексиканской ситуации заключается в том, что сама Мексика — активный миграционный донор, и прием новых мигрантов в целом для нее затруднителен.
Дмитрий Кравцов:
Саммит 2022. Место и роль стран Латинской Америки в G20
Всплеск глобальной миграции стал испытанием для миграционных систем государств региона, прежде всего — для США и Мексики. В ответ на кризис Министерство внутренней безопасности США (Department of Homeland Security, DHS) выработало специальный формат для работы с венесуэльцами, который включал безопасные и законные пути переезда в США, возможность получения разрешения на работу. После приведения в действие программы в октябре 2022 г. число венесуэльцев, задержанных пограничным патрулем, сократилось на 90%. Эту практику было решено распространить на кубинцев, гаитян и никарагуанцев. Отмечается также, что граждане этих стран, которые не воспользуются предложенной процедурой и попытаются въехать в США без разрешения, будут выдворены или возвращены в Мексику, которая будет принимать до 30 тыс. человек в месяц. Реализация программы будет зависеть от согласия мексиканской стороны. Предложенный вариант стал ответом «на просьбу правительства Мексики предоставить дополнительные легальные пути для мигрантов». Эти новые меры разрабатывались американской стороной в рамках подхода принятой на IX Саммите Америк (6–10 июня 2022 г.) «Лос-Анджелесской декларации о миграции и защите». В ней государства подтверждали приверженность принципам безопасной миграции, но также не только рассматривали миграционное движение как однонаправленный процесс, но и постулировали свое право на «обратное движение».
Таким образом, напряженность миграционной ситуации на границе вышла на новый уровень в последние два года. И ее новой чертой стала интернационализация потока, существовавшая ранее, но не в таком объеме. Действующая американская администрация предпринимает попытки вернуть вышедшую из баланса систему в более рабочее состояние, однако без взаимодействия с Мексикой реализовать эти задачи невозможно. Последняя находится в собственном круге проблем, связанных с безопасностью. Тем не менее стороны находят точки соприкосновения, позволяющие синхронизировать усилия для решения конкретных задач.
1. Кудеярова Н.Ю. Миграционные реформы в США: мексиканский вектор дискуссии // Ибероамериканские тетради. 2014. № 3 (5). С. 85-94.
2. Шумилина И.В. Иммиграционная реформа Дж. Байдена: "американская мечта" возрождается? // США и Канада: экономика, политика, культура. 2021. № 7. С. 19-33.
3. Транзитная миграция и транзитные страны. Теория, практика и политика регулирования. Отв. ред. Молодникова И, Дювель Ф. М., Университетская книга, 2009, с. 16.