В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 08.12.2020 № 411-ФЗ) (далее – Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ) Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области (далее – Управление) осуществляет государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Согласно части 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 указанной статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.
В 2022 году в Управление на государственную регистрацию поступил 61 муниципальный правовой акт о внесении изменений в уставы муниципальных образований (далее – муниципальные правовые акты).
По результатам проведенной проверки зарегистрировано 57 муниципальных правовых актов (с учетом муниципальных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в предыдущем отчетном периоде), решения о возврате документов, представленных на государственную регистрацию, не принимались.
В отношении 3 муниципальных правовых актов Управлением приняты решения об отказе в государственной регистрации в связи с нарушением установленного порядка принятия и противоречием федеральному законодательству. В аналогичном периоде прошлого года решение об отказе в государственной регистрации принято в отношении 5 муниципальных правовых актов: в связи с нарушением установленного порядка принятия (2 муниципальных правовых акта), в связи с выявленными противоречиями федеральному и региональному законодательству (3 муниципальных правовых акта). Таким образом, количество отказов в государственной регистрации в 2022 году снизилось на 40% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
Согласно проведенному анализу можно выделить следующие причины отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов в 2022 году.
I. Нарушение установленного порядка принятия.
1. Решение Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 29.11.2021 № 123/6 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» (далее – решение Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 29.11.2021 № 123/6).
В соответствии с пунктом 1 части 8.1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 14.07.2022 № 253-ФЗ) (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования. Согласно части 7 статьи 28 Устава муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» (далее – Устав Южно-Курильского городского округа) Собрание муниципального образования принимает Регламент, регулирующий вопросы его организации и деятельности, а также порядок принятия решений. Пунктом 1 решения Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 13.06.2013 № 70 «О принятии Регламента Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» (ред. от 20.06.2017 № 42) принят Регламент Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» (далее – Регламент). Подпунктом 5.1.4 пункта 5.1 статьи 5 Регламента предусмотрено, что председатель Собрания муниципального образования подписывает решения Собрания, протоколы заседаний, другие документы Собрания. Вместе с тем в пункте 7.1 статьи 7 Регламента указанное полномочие у заместителя председателя Собрания муниципального образования отсутствует. Один из заместителей председателя Собрания, в период отсутствия председателя Собрания или невозможности выполнения им обязанностей, выполняет функции председателя Собрания на основании распоряжения председателя (исполняет обязанности на постоянной основе), а при отсутствии такого распоряжения, на основании решения Собрания муниципального образования о наделении заместителя полномочиями председателя Собрания (пункт 7.3 статьи 7 Регламента). Согласно распоряжению Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 26.10.2021 № 34 с 01.11.2021 по 01.12.2021 исполнение обязанностей председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» возложены на заместителя председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ». Исходя из анализа приведенных федеральных и муниципальных нормативных правовых актов, а также решения Усть-Катавского городского суда Челябинской области от 13.05.2021 по делу № 2а-259/2021 по административному делу по административному исковому заявлению администрации Усть-Катавского городского округа Челябинской области к Управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области о признании заключения об отказе в государственной регистрации незаконным заместитель председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» не наделен полномочиями по подписанию решения Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ», данное право возникает только в период исполнения им обязанностей председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» и наделением статусом «исполняющий обязанности председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ». Вместе с тем решение Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ» от 29.11.2021 № 123/6 принято с нарушением порядка его принятия, установленного пунктом 1 части 8.1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а именно подписано заместителем председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ», а не исполняющим обязанности председателя Собрания муниципального образования «Южно-Курильский городской округ».
2. Решение Собрания муниципального образования «Тымовский городской округ» от 26.05.2022 № 28 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Тымовский городской округ» (далее – решение Собрания муниципального образования «Тымовский городской округ» от 26.05.2022 № 28).
Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами. Частью 3 статьи 82 Устава муниципального образования «Тымовский городской округ» установлена аналогичная норма, предусматривающая официальное опубликование (обнародование) проекта устава муниципального образования и проекта муниципального правового акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Исходя из анализа приведенных федеральных и муниципальных нормативных правовых актов, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Проект решения опубликован на официальном сайте администрации муниципального образования «Тымовский городской округ» 16.05.022, решение принято 26.05.2022. Срок принятия решения нарушен на 20 дней. Таким образом, принятие решение ранее 30-дневного срока с момента опубликования его проекта противоречит части 4 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в связи с нарушением порядка принятия муниципального правового акта.
II. Противоречие муниципального правового акта федеральному законодательству.
1. Решение Собрания муниципального образования «Поронайский городской округ» от 20.06.2022 № 376 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Поронайский городской округ» (далее – решение Собрания муниципального образования «Поронайский городской округ» от 20.06.2022 № 376). Пунктом 4 решения Собрания муниципального образования «Поронайский городской округ» от 20.06.2022 № 376 статью 34 Устава муниципального образования «Поронайский городской округ» (далее – Устав Поронайского городского округа) предлагается дополнить частью 3.2, согласно которой мэр городского округа не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сенатором Российской Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти Сахалинской области, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности Сахалинской области, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. В соответствии с абзацем девятым статьи 2 Устава Поронайского городского округа выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно частям 1 и 2 статьи 34 Устава Поронайского городского округа мэр Поронайского городского округа является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется Уставом Поронайского городского округа собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, возглавляет администрацию городского округа и избирается Собранием Поронайского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на пять лет. Глава муниципального образования, наделенного статусом городского округа, в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Сахалинской области от 18.11.2014 № 72-ЗО «О порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований в Сахалинской области» и уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Исходя из анализа приведенных норм, мэр Поронайского городского округа является выборным должностным лицом местного самоуправления. Федеральным законом от 19.11.2021 № 376-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в часть 6 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ внесены изменения, согласно которым выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, сенаторами Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральными законами. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, иными федеральными законами. Отсутствие запрета одновременного исполнения выборным должностным лицом местного самоуправления полномочий мэра Поронайского городского округа и депутата представительного органа муниципального образования, а исключением случаев, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, иными федеральными законами противоречит федеральному законодательству и является недостаточностью правового регулирования. Таким образом согласно проведенному анализу следует, что основной причиной отказов в государственной регистрации муниципальных правовых актов в 2022 году нарушение установленного порядка принятия муниципальных правовых актов. В целях исключения оснований отказа в государственной регистрации Управлением регулярно оказывается консультативная помощь, разрабатываются проекты муниципальных нормативных правовых актов по результатам мониторинга федерального законодательства, а также рассматриваются проекты муниципальных нормативных правовых актов, разработанных органами местного самоуправления. Так, в 2022 году Управлением оказана консультативная, методическая и информационная помощь по 40 устным обращениям органов местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области по различным вопросам, направлено 30 письменных рекомендаций по вопросам уставного нормотворчество и правотворчества, по результатам рассмотрения 27 проектов муниципальных правовых актов подготовлено 4 заключения с замечаниями и предложениями. Самостоятельно разработано специалистами Управления 28 проектов муниципальных правовых актов, из которых 11 проектов в дальнейшем приняты органами местного самоуправления. Кроме того, совместно с представителями Правительства Сахалинской области проведено 3 выездных проверки органов местного самоуправления муниципальных образований «Холмский городской округ Сахалинской области», «Томаринский городской округ» Сахалинской области, «Тымовский городской округ». Специалистам органов местного самоуправления, осуществляющим деятельность в сфере уставного нормотворчества, оказана консультативная и практическая помощь в устранении ошибок в проектах муниципальных правовых актах, что в дальнейшем положительно повлияло на качество подготовки таких актов.