Почему человечество заигралось в санкции и можно ли против них бороться
«Отказ от имперских амбиций и соблюдение территориальной целостности Украины — главное условие для возобновления диалога с Европой и возвращения России в лоно мировой (точнее, западной) экономики» — так написал в своей статье «Не только санкции: какое будущее ждет Россию?» верховный представитель ЕС Жозеп Боррель. Но пока в Европе обсуждают девятый пакет санкций, экономические показатели ЕС заставляют задуматься: а стоит ли игра свеч? Кроме того, такая ультимативная форма не оставляет шансов на компромисс и означает, что санкции не будут сняты никогда.
Столь беспрецедентных ограничений мировая экономика прежде не видела. Эффективны санкции или нет — об этом до хрипоты спорят экономисты и политологи не только в России. Но этот вопрос, кажется, волнует руководство США, Канады и стран Европы в последнюю очередь. Не только экономические, но и политические результаты санкционного давления США на «непокорные» страны давно уже неочевидны. «Эксперт» изучил механику санкций и пришел к выводу: у бесконтрольного использования этого инструмента обязательно будет своя цена.
История вопроса
Запреты на торговлю с определенными странами либо территориями существовали и во времена Древней Греции, и в период торговых баталий между Старым и Новым Светом. Практика экономических ограничений получила наиболее широкое распространение в XX веке, когда оформились международные торговые соглашения и мир шагнул в эпоху глобализации.
В более мягком варианте санкции были всегда, рассказала «Эксперту» кандидат экономических наук, заведующая сектором экономики европейских стран ИМЭМО им. Е. М. Примакова РАН Анна Четверикова. «Санкции — это инструмент торговых отношений. С их помощью защищают, к примеру, национальные сектора экономик от продукции конкурентов. И раньше вопрос санкций периодически становился ключевым во время обострения противоречий между главными игроками мировой торговли. Просто тогда это выпадало из общего поля зрения и обсуждалось преимущественно специалистами. Другой вопрос, что такого широкого набора санкций в столь жестком варианте, как к России, раньше не применяли ни к кому».
Сам по себе термин «санкции» предполагает меры, вводимые Советом Безопасности ООН в соответствии с главой VII Устава ООН «для поддержания или восстановления международного мира и безопасности». Сегодня этим термином также обозначают меры, применяемые государствами в одностороннем порядке. В отсутствие общепринятого определения таких односторонних мер Совет по правам человека ООН предложил следующее определение для «односторонних санкций» или «односторонних мер принуждения»: «использование экономических, торговых или других мер, принимаемых государством, группой государств или международными организациями, действующими автономно, для принуждения к изменению политики другого государства или для оказания давления на отдельных лиц, группы или организации в государствах-объектах с тем, чтобы повлиять на курс действий без санкции Совета Безопасности». Такие санкции называют «односторонними», или «автономными». Решение о введении таких мер принимается государствами самостоятельно на основе своего субъективного решения о том, что действия другого государства нарушают нормы международного права.
Если говорить о санкциях, которые были приняты коллективно, то есть через механизм принятия решений в рамках ООН, то всего таких случаев известно 30. Впервые при помощи механизма ограничений невоенного характера была наказана Южная Родезия, известная нам сегодня как Зимбабве. Случилось это в 1966 году, повод — расовая сегрегация и ограничения в правах, введенные в отношении черного большинства со стороны белого правительства после провозглашения независимости от Великобритании. ООН запретил Родезии покупку нефти, оружия, самолетов и автотранспорта, а также продажу ряда товаров. Через 13 лет санкции привели к желаемому результату: в ходе выборов под контролем международного сообщества к власти было допущено черное население страны.
Наступила иная реальность, в которой под термином «санкции» мир стал понимать не решения ООН, а принятые в одностороннем порядке экономические и иные ограничения
Слишком мощный инструмент
Дубинка консолидированного невоенного принуждения сильнее всего ударила по Ираку. Случилось это в 1990 году, после того как президент Ирака Саддам Хусейн решил положить конец экономической войне Кувейта против своей страны и вторгся на территорию соседа. Резолюция ООН № 661 ввела в отношении Ирака полное торговое эмбарго, в страну разрешалось ввозить лишь товары медицинского назначения и гуманитарную помощь. Несмотря на всеобъемлющие санкции и угрозы военной силой, Саддам не сдался. Военное вмешательство мирового сообщества потом все-таки понадобилось, а санкции были сняты лишь в 2003 году, после свержения диктатора. В результате санкций экономика Ирака оказалась полностью уничтожена, от трех до четырех миллионов иракцев стали беженцами. Координатор гуманитарной помощи ООН в Ираке Денис Халлидэй назвал санкции против Ирака геноцидом и в знак протеста против политики Совбеза ООН ушел с поста помощника Генерального секретаря организации. С годами ситуация в Ираке лучше не стала.
Так, стало ясно, что продиктованные якобы гуманизмом усилия по принуждению к миру могут привести к чудовищным гуманитарным последствиям. Существовавший ранее негласный принцип «страдания населения будут приводить к давлению на правительство» вытеснило другое правило, озвученное Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном в 2000 году: «Когда жесткие и всеобъемлющие экономические санкции применяются против авторитарных режимов, возникает другая проблема. В этом случае обычно страдают простые люди, а не политическая элита, поведение которой спровоцировало введение санкций». В ООН постепенно отошли от политики всеобъемлющих санкций, ограничившись точечными, так называемыми умными мерами.
Механизм коллективного наказания санкциями с самого начала не был идеален. Так, у мирового сообщества не получилось призвать к ответу ни Японию, ни Германию перед началом Второй мировой войны. Тем не менее в других случаях удалось согласовать санкции против таких стран, как Греция, Италия, Боливия, Парагвай и Югославия: тогда коллективные решения принимались предшественницей ООН, Лигой Наций. После 1945 года, когда оформилась жесткая ось геополитического противостояния между СССР и США, человечеству ни разу не удалось договориться о санкциях в случаях, когда требовалось наказать кого-то из «своей» команды, будь то Восточный блок или Западный, либо если речь шла о какой-то из стран первого мира. Именно поэтому в списке санкций, введенных ООН после 1945 года, значатся в основном периферийные государства да африканские страны. Мировое сообщество не смогло прийти к единому мнению в таких громких конфликтах, как война между Великобританией и Аргентиной за Фолклендские острова. Точно так же в ООН не призвали к ответу США за участие в многочисленных инцидентах, будь то Панама, Вьетнам или Корейская война.
После развала СССР в мире остался лишь один полюс. С 1990 года ни один из постоянных членов Совбеза ООН не решился выступить против США, ставших экономическим, политическим и военным гегемоном. Американский президент США Джордж Буш-старший в 1991 году провозгласил новый мировой порядок. Санкции ООН против Ирака были сняты вовсе не по причине ужасающей гуманитарной ситуации, а лишь тогда, когда результатами воздействия на Ирак остались довольны в Вашингтоне. Наступила совсем иная реальность, в которой под термином «санкции» мир стал понимать не решения ООН или других международных институтов, а принятые в одностороннем порядке экономические и иные ограничения. Причем принятые, по сути, одной-единственной страной мира.
Сегодня существует 14 действующих режимов санкций, принятых ООН согласно главе VII Устава и направленных на поддержку политического урегулирования конфликтов, нераспространение ядерного оружия и борьбу с терроризмом. Для сравнения: в США активный статус имеют 38 санкционных программ. Если говорить о России, то в настоящее время против нее введены более 1245 ограничений со стороны США и более 1000 от каждой из стран G7. Только за последние полгода против России были приняты ограничения, в совокупности превышающие все наложенные на Иран санкции за последние сорок лет.
Что говорит международное право
Многие односторонние санкции против России вводятся скоординированно и часто касаются одних и тех же групп товаров или категорий услуг. Такие односторонние санкции можно разделить на следующие категории: санкции в отношении физических и юридических лиц; запреты на экспорт/импорт товаров (самая «популярная» категория санкций); запреты и ограничения на поставку услуг; повышенные импортные пошлины; транспортные ограничения. Существуют разные точки зрения на то, законны такие односторонние санкции или нет. Есть мнение, что в современном международном праве суверенитет сам по себе не может быть достаточным основанием для произвольного применения силы, будь то военное вмешательство или экономические ограничения. Согласно этой точке зрения, односторонние санкции могут считаться законными лишь в том случае, если существует угроза национальной безопасности, либо в качестве меры противодействия неправомерному поведению других государств.
Допустимость применения мер экономического принуждения в межгосударственных отношениях содержится, в частности, в Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела, принятой на Генеральной Ассамблее ООН 21 декабря 1965 года: ни одно государство не вправе применять или поощрять применение экономических, политических и любых иных мер в целях принуждения другого государства для того, чтобы добиться от него подчинения при осуществлении им своих суверенных прав или получить от него преимущества любого рода. Данная формулировка практически дословно воспроизведена Декларацией о принципах международного права (1970 год) и не единожды звучала из уст представителей ООН с высоких трибун. Например, в 2014 году соучредитель Центра по экономическим и социальным правам Сара Заиди, выступая на семинаре при Совете ООН по правам человека, заявила следующее: «Права и благополучие мирных жителей и уязвимых групп населения нельзя приносить в жертву из-за того, что их правительства конфликтуют с сильными государствами или международными организациями».
Профессор философии Ханс Кехлер из австрийского Университета Инсбрука настаивает на том, что односторонние санкции, особенно если они применяются экстерриториально, являются нарушением национального суверенитета. Исследователь полагает, что односторонние экономические санкции представляют собой нарушение режима свободной торговли ВТО, а принцип недискриминационности в международной торговле лежит в основе Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), обязательного к исполнению всеми членами организации.
Не далее, как в сентябре 2022 года тема санкций вновь была поднята в ООН в рамках сессии Совета по правам человека. Спецдокладчик по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер Алена Духан (Белоруссия) призвала государства устранить или свести к минимуму чрезмерное соблюдение односторонних санкций. «Вторичные санкции и вытекающие из них гражданские и уголовные наказания незаконны», — отметила она.
Односторонние ограничения: как это работает
По большому счету, значительная часть нынешних санкций, введенных и против России, и против других стран, опирается на экстерриториальный принцип. «Закон о противодействии противникам Америки посредством санкций, подписанный Дональдом Трампом в 2017 году, стал своеобразным компендиумом всех законов, которые принимались в США по отношению к РФ, начиная с “закона Магнитского” и заканчивая решениями по Крыму и Украине. Он наделил Конгресс правом вводить санкции в любое время, независимо от обстоятельств по своему усмотрению, и даже американский президент не сможет оспорить эти решения», — рассказал «Эксперту» профессор Сергей Сильвестров, директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности.
Принятые в США санкции далее распространяются по всему миру. В каких-то случаях играет свою роль интеграция экономики той или иной страны в мировую финансовую систему, кто-то зависим от доллара. Что касается санкционных решений, которые принимают в ЕС, то европейская бюрократия в силу разных причин достаточно сильно связана с США. Есть еще один фактор, указывает Сильвестров: чрезмерно высокий уровень концентрации финансового и промышленного капитала в одних руках привел к большому участию ограниченного количества финансово-промышленных групп в капиталах самых разных компаний мира. Именно поэтому принимаемые решения на политическом уровне в одной стране так быстро распространяются на решения любых компаний, будь то уход с рынка, прекращение производства, замораживание активов и так далее.
«Мы столкнулись с феноменом, который стал итогом многолетнего развития и который выпал из нашего поля зрения. Мы не понимали, что устанавливается институциональная монополия на экономику и мировые финансы — англосаксонская монополия, которая пронизывает все виды деятельности, начиная с рынков капиталов и заканчивая рейтингованием, международным правом и так далее», — пояснил Сильвестров. По сути, современные страны в разной степени являются частью этой навязанной неоколониальной системы. Отказ играть по правилам неизбежно приводит к тому, что государство оказывается в невыгодном положении и его начинают принуждать к исполнению этих правил. США, по сути, используют свое центральное положение в мировой экономике. Конечно, напрямую никто не заставляет компании в разных уголках мира следовать решениям, принятым Конгрессом США. Но иностранные фирмы вынуждены выбирать между торговлей с объектами санкций США, либо лишаться доступа к прибыльному американскому рынку или финансам, а то и вовсе попасть под уголовное преследование со стороны американских органов власти.
Политика и экономика: что важнее
В современном глобальном мире практически невозможно огородить забором какую-либо страну и полностью выключить ее из мировой экономики. Собственно, именно глобальные механизмы торговли и позволяют обходить практически любые торговые и финансовые ограничения, помогают приспосабливаться к ним. Санкции, будучи экономическим инструментом, давно перестали служить экономическим интересам. Как указывал в 2014 году председатель Европейского совета Херман ван Ромпей, «санкции ЕС — это инструменты внешней политики. Не цель сама по себе, а средство для достижения цели». Именно поэтому нельзя рассматривать санкции исключительно с юридической точки зрения. Впрочем, и с экономической целесообразностью не все очевидно. Именно поэтому даже в западных странах нет единого мнения относительно того, эффективны санкции или нет.
Если смотреть на экономические показатели, то в Европе картина уже сейчас очень печальная, считает Анна Четверикова: «В промышленности инфляция 60 процентов, такого не было никогда. Это можно рассматривать как показатель эффективности санкций? По инфляции, по многим экономическим показателям у ЕС удручающие прогнозы и на 2023 год. Возможно, они считают, что у нас будет хуже, но в России все не настолько критично, как им бы того хотелось. Есть большие сомнения, насколько вообще все эти санкции экономически целесообразны. Либо в Европе не просчитали все последствия до конца, либо мнения у тех, кто подсчитал, попросту не спросили. Потому что, принимая такое решение в современном мире, нужно отдавать себе отчет в том, что оно не может быть односторонним».
Если долгосрочной целью ставится изменение политики подсанкционной страны, нередко санкции могут давать обратный результат. По оценке Центра новой американской безопасности, санкции приводят к значимым изменениям примерно в 40% случаев. Годы санкций потерпели неудачу в Северной Корее, Венесуэле, не оказали должного влияния ни на Кубу, ни на Сирию. Больше сорока лет под санкциями живет Иран. Несмотря на беспрецедентное давление, вполне неплохо себя чувствует российская экономика. США, кажется, готовы к тому, что санкции против России не приведут к изменению государственной идеологии. Так что же им нужно?
Введенные санкции — средство ведения экономической войны с наращиванием экономической агрессии до достижения результата, отмечает Сергей Сильвестров. «Результат — перестройка институтов сложившегося мирового порядка. И так будет, пока Запад не добьется желаемого, независимо от тех финансовых потерь, что они несут, ведь речь идет не об отдельных государствах, а о перестройке мира по совершенно новым правилам, которые ими вырабатываются сейчас очень активно».
Похоже, игра все-таки стоит свеч, раз в том же ЕС задумались об отказе от принципа единогласного принятия решений, заменив его принципом простого большинства. Если перевести на русский, это означает отмену права вето для стран, участвующих в обсуждении. В частности, именно из-за вето со стороны Венгрии так долго согласовывали ограничения на российскую нефть, а также на данный момент не добились единства при обсуждении девятого пакета санкций.
Международная торговля блокирована односторонними санкциями, которые используются как средство политического и экономического давления
Можно ли обойти ограничения
Существует негласный принцип, еще со времен Бреттон-Вудской конференции, который звучит так: «Если товары не будут пересекать границы, их будут пересекать солдаты». Сейчас это правило нарушено. Международная торговля блокирована односторонними санкциями, которые используются как средство политического и экономического давления. И в большинстве случаев такие односторонние санкции нарушают нормы соглашений ВТО. Правда, у государств есть лазейка: так называемое исключение по соображениям безопасности. Государство может сказать: да, я нарушаю принципы свободной торговли, но делаю это в исключительных случаях, поскольку вижу угрозу своей национальной безопасности. По крайней мере, именно этим обосновывают ввод санкций в США.
Однако даже в таком случае обойти ограничения вполне реально, поскольку каждая санкция специфична, рассказала «Эксперту» доктор юридических наук, заместитель руководителя департамента международного права НИУ ВШЭ Дарья Боклан. При ВШЭ действует лаборатория исследований в области защиты государственных интересов в условиях экономических санкций, где, в частности, проводится объемная и кропотливая работа по исследованию правового характера ограничений.
«Мы берем каждую конкретную меру, санкцию, смотрим, нарушает ли она какое-либо положение ВТО. Если нарушает — тогда исследуем, насколько велики у того государства, которое эту санкцию ввело, шансы оправдать ее соображением безопасности. Если мы видим, что оснований закрыться этим исключением нет, то есть неплохие шансы выиграть спор». При этом, по словам Боклан, удавалось выигрывать споры даже в тех случаях, когда Россия была ответчиком, а по статистике ответчик выигрывает дело лишь в пяти процентах случаев. В качестве примера можно привести спор о транзите между Россией и Украиной 2019 года: в ВТО встали на сторону России.
Исключением по соображениям безопасности не пользовались в ВТО почти 73 года, поскольку слишком велик соблазн использовать этот принцип в политических целях, игнорируя правила свободной торговли как таковой. В нынешних условиях в ВТО решили ужесточить критерии и выработали специальный тест, чтобы избежать злоупотреблений этим правилом, то есть государство должно соответствовать очень жестким критериям, чтобы оправдать вводимые санкции угрозой национальной безопасности, а это не очень простая задача. Чем с успехом и пользуются юристы, отстаивающие позицию России в стенах международной торговой организации.
Смысл бороться есть, уверена Дарья Боклан. По ее словам, большую часть споров российской команде удалось выиграть, при том что поначалу несколько споров они проиграли. «Мы постепенно набирали опыт, изучали кейсы. Но в настоящий момент становится очевидно, что орган по разрешению споров при ВТО находится в кризисе. Дело в том, что эффективность его работы очень не нравится Соединенным Штатам и они фактически пытаются развалить эту систему. Это доказывает, что система работает в том числе против такого сильного и мощного государства, как США. Сам по себе механизм разрешения споров при ВТО очень полезный, и мы неплохо им пользуемся».
Есть ли предел у санкционной войны
По мнению Анна Четвериковой, складывается ощущение, что Европа пока не до конца просчитала последствия принятых против России санкций. Даже если экономическая целесообразность возьмет верх, ограничения в любом случае не будут сняты быстро, поскольку негативные последствия санкций проявляются в экономике не сразу, а постепенно. «Вопрос в ресурсах, которые есть у каждой страны, чтобы компенсировать издержки. Когда ресурсы у той или иной европейской страны начнут подходить к концу — тогда они будут думать, что им делать с экономической точки зрения. Либо там будут искать какое-то политическое обоснование, идут они на эти риски по экономике или не идут, и как потом это решение будет продвигаться дальше политически», — заключила Четверикова.
Да, сейчас США и ЕС активно используют финансовые санкции, поскольку они занимают центральное место в финансовой архитектуре мировой экономики. Но кто сказал, что так будет всегда? Китай, к примеру, пусть и не является финансовым центром мира, но занимает важное место в мировой торговле. А значит, может эффективно использовать торговые ограничения. Пока китайцы применяют их крайне осторожно, но Пекин уже дал понять США, что не потерпит санкционного давления в свой адрес. Другие страны, начиная с России и заканчивая Саудовской Аравией, тоже активно пробуют свои силы в экономических принуждениях.
Будучи неотъемлемой частью глобализации, санкции сами по себе представляют угрозу для мирового порядка. Ограничения ускоряют разрушение глобального мира, подтачивают международные институты и способны повлиять на положение США как мирового гегемона, поскольку обостряют отношения с союзниками и консолидируют противников. Чрезмерное санкционное давление может сделать доллар менее важным элементом в мировой финансовой системе, а значит, в перспективе сделает более слабыми все последующие ограничения, основанные на его доминировании.
Нынешние санкции было бы правильнее назвать коммерческим сговором, пояснил «Эксперту» доктор юридических наук, профессор департамента публичного права НИУ ВШЭ Владимир Таболин. Бороться с этим можно даже в условиях, когда международное право, по сути, деградировало. Ведь одна из сущностных основ этого права — добровольность. Этим, в частности, объясняется позиция США, которые сами для себя решают, какие принципы международного права им стоит исполнять, а на какие можно закрыть глаза. Этим принципом можно пользоваться и нам, однако России все же не стоит хоронить международное право окончательно. «Когда первые лица государства стараются делать все по правилам, они делают это сознательно. Потому что это единственный способ сохранить хоть какой-то порядок в мире. Представьте, что будет, если все будут вести себя с позиции силы: тогда у слабых останется только бесправие. Даже сейчас есть немало соглашений в рамках международных организаций, которые работают и великолепно себя показывают с точки зрения экономики и даже с точки зрения политики, например та же ОПЕК+. Мир меняется, в ближайшие несколько лет мы увидим совершенно иную ситуацию. Не сомневайтесь, мир будет более справедливым, просто процесс перехода болезненный».
Если несогласные с санкциями страны хотят ограничить их действие, им нужно консолидировать свое видение миропорядка. Что касается России, то, по словам Сильвестрова, ей необходимо сформулировать свое видение развития мира, не цепляясь при этом за старые и отжившие свое институты миропорядка прежнего. Необходимо серьезное стратегическое планирование, причем на горизонте не трех‒пяти лет, а пятнадцати‒двадцати, если не больше. И под это видение необходимо подстраивать все, начиная с взаимодействия с нашими партнерами по БРИКС, ШОС и другим институтам. В конце концов, никто не обещал, что ломать монополию Запада будет просто.