Госдума и председатель Кудрин: высокие отношения?

Стратегическая аналитика — не как результат, а как процесс — стала перемещаться в Федеральное Собрание после последних конституционных изменений. Ведь реализация новых консультативных полномочий по обсуждению персонального состава и деятельности кабинета министров повышает статус и выводит дискуссию на стратегически значимый уровень. Во всяком случае так должно стать, но может и повторить судьбу дискуссий по проекту федерального бюджета. Он составляется на половину среднесрочного периода стратегического планирования, т.е. на трехлетку. По существу, проект бюджета является квинтэссенцией государственных стратегий и доктрин, хотя именно так он не дебатируется. Бюджетный законопроект не структурируется по направлениям государственных стратегий. Минфину удобнее представлять его как смету доходов и расходов в формате бюджетной классификации.

В целом считать обсуждение проекта трехлетнего бюджета какой-либо формой стратегического коллективного мышления нельзя. Детально обсуждаются доходы и расходы только первого года трехлетки. Происходит это в условиях цейтнота и абсолютной неподъемности бюджетных материалов, изложенных на десятках тысяч страниц. Ситуация может измениться, и процедура перестать быть цейтнотной. Начиная с этого года, итоги исполнения федерального бюджета за предыдущий год наконец-то разнесены по времени с обсуждением проекта бюджета на очередную трехлетку. Прежде это проходило одновременно. Традиционное октябрьское обсуждение результатов исполнения бюджета за давно прошедший год параллельно с рассмотрением нового проекта превращалось в фикцию, не позволяющую учесть уроки и пересчитать их в будущий вариант. Теперь итоги доходов и расходов в истекшем году будут подведены до окончания весенней сессии, а не в начале осенней сессии, как раньше.

Кроме этого, рассмотрение проекта бюджета приближено по времени — с 1 октября на 15 сентября, т.е. еще на две недели отодвинуто от конца года. Депутаты и их аналитики могут воспользоваться добавленным временем и максимумом информации высшего уровня достоверности. Сумеют ли они и захотят ли использовать эти возможности или верх возьмет обычай укрываться за авторитетом правительства и скрываться за фракционной дисциплиной? Ответ зависит от того, в какой степени депутаты освоили недавно принятый указ президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации».

Первой лакмусовой бумажкой этого стало обсуждение ежегодного отчета Счетной палаты по всему комплексу ее полномочий, включая аудит реализуемости и эффективности принятых государственных решений по социально-экономическому развитию страны. Отчетные материалы от Счетной палаты были получены на Охотном ряду заблаговременно, за два месяца до дискуссии на пленарном заседании по отчету, с которым выступил председатель Кудрин. Общий объем материалов занял больше, чем 100 страниц и сопровождался 14 брошюрами с подробностями о направлениях аудита, итогами проведения 346 мероприятий, включая проверки работы 93 главных распорядителей бюджетных средств. И таким образом, приближается к объемам по бюджетным проектировкам.

По итогам проверок Счетной палатой за прошлый год выявлено нарушений на 1,5 триллиона рублей. Это существенно больше, чем в предыдущие годы, сообщил председатель Кудрин.

Сообщить-то сообщил, но не выделил эту фразу, как это сделано нами. Наоборот, поспешил успокоить депутатскую общественность: «конечно, это не всегда требует прокурорского вмешательства или открытия дел, это не всегда воровство и хищение». А что это, спрашивается?

На первом месте по количеству нарушений на 571 миллиард рублей — нарушения по ведению бухгалтерского учёта. Второе место (416 миллиардов, 27 процентов) — у нарушений по госзакупкам, в основном это вопросы минимальной, максимальной цены при начале торгов. На третьем месте — 20 процентов всех нарушений, 344 миллиарда — неэффективность использования бюджетных средств. Часто эти нарушения носят, как еще раз уточнил Кудрин, процедурный характер и не всегда требуют реагирования. То, что он не рассматривает ситуацию исключительно через прокурорскую призму и таким образом не провоцирует предынфарктную ситуацию у чиновников, это правильно. Но он чересчур политкорректен, оценивая ситуацию как процессуальную. Почему в процессе борьбы за национальные цели именно бухучет становится самой сложной задачей, влияющей на достижение целей? Разве это процессуальная проблема, а не проблема устроителей этого процесса? Может, требуется аудит самих правил бухучета, если их нарушение — не воровство? Ни один из депутатов не обратил внимание на этот факт. Более того, Госдума уже предлагала Счётной палате перейти от ежегодного выявления «отдельных нарушений» к оценке системных нарушений и их профилактике, к предотвращению, чтобы каждый год у нас какие-то нарушения всё-таки исчезали. Председатель сам напомнил об этом и сообщил депутатам: в палате выработан «методический подход к пониманию того, что такое системное нарушение, и теперь начнут работать по такого рода нарушениям». Опять вопрос — почему так?

Потому что руководство палаты и депутатов Государственной думы интересовали совсем другие вопросы, не связанные с отчетом Счетной палаты. Самый первый вопрос, прозвучавший из президиума пленарного заседания, такой: «Наша страна в 90-е годы приняла ряд решений, в том числе законодательно оформленных, по которым как раз недружественные страны, в частности Япония, компании той же Англии, Нидерландов, получают огромные прибыли. Речь идёт о СРП «Сахалин-2». С одной стороны, хают нашу страну, с другой стороны, сидят там тихо и получают вплоть до сегодняшнего дня большие дивиденды… Кто, как не Счётная палата, здесь должен отреагировать, внести предложение правительству, в Государственную Думу по защите наших интересов?» Поблагодарив за вопрос, председатель Кудрин заверил:

«Дадим объективный, беспристрастный анализ, без конъюнктурного и политического подхода, мы дадим его как экономисты».

В аналитической дискуссии, предметно нацеленной на будущее, контрпродуктивно сведение счета с прошлым. Оно — безответно. Главное — что делать, а не кто виноват. Опора на «кто виноват», использование того, что уместно в пропагандистской кампании в ходе выборов, в последующий период говорит о послевыборной беспомощности. Тем не менее в ходе разговора депутатов с Кудриным применялись оба вопрошания, а у того не один раз вынужденно менялась ответная роль. То он отвечал за свои слова и действия в бывшем качестве министра финансов, то — как один из бывших руководителей правительства Российской Федерации, то — как тьютор, эдвайзер, преподаватель, учитель, наставник, советник и даже куратор депутатов. Но почти никогда — как руководитель ведомства с почти пятилетним стажем. Получать то ли вопросы-жалобы, то ли выслушивать вопросы от неосведомленных вопрошающих. Опубликовав по горячим следам новость с заголовком «Депутаты обрушились на Кудрина в Госдуме», МК сообщил, что Госдума высоко оценила работу ведомства, но вопросы задавались в основном не о рутинной работе аудиторов, а о макроэкономической политике и судьбе золотовалютных резервов. Полезно провести некоторую инвентаризацию вопросов и краткий аудит фракционных выступлений по отчету Счетной палаты.

М. Делягин, фракция «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ — ЗА ПРАВДУ»: «Вы как выдающийся государственный деятель довольно здорово расширили функции и задачи Счётной палаты… Счётная палата в вашем лице первая, и справедливо, указала на то, что сегодняшняя социально-экономическая политика обеспечивает глубокий экономический спад — 8 процентов, а то и больше, худший с 1994 года. Скажите, пожалуйста, какие именно рекомендации по исправлению социально-экономической политики и каким именно органам госвласти — правительству или Банку России — даёт Счётная палата сейчас, с какой периодичностью, как эти органы воспринимают ваши рекомендации? Кто виноват, что и с кем именно по этому поводу делать?»

А. Кудрин:«У нас вся работа Счётной палаты идёт строго в соответствии с законами и полномочиями, утверждёнными законами. Мы можем осуществлять наши рекомендации только в рамках аудита, то есть проверок. Мы не можем выходить за рамки предмета и программы аудита, в этом суть нашего аудита и нашей доказательности».

Н. Арефьев, фракция КПРФ: «В российской бюджетной системе давно действуют два грабительских инструмента для уменьшения бюджета — бюджетное правило и профицит бюджета. Эти изобретения создают парадоксальную ситуацию: из бюджета изымаются средства и отправляются за границу, а бюджет вынужден брать кредит, в том числе за границей. Во что это обходится государству? Доходы от размещения денег за границей в этом году составляют 66 миллиардов рублей, а расходы на обслуживание долга — 1,4 триллиона. Таким образом, только за один год государство ограблено на 1,3 триллиона рублей. Считаете ли вы, что этот грабёж необходимо прекратить?»

А. Кудрин: «Эти вопросы задавали, когда я ещё был министром финансов, когда мы создавали Стабилизационный фонд, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния и определяли бюджетное правило. Основным аргументом для создания бюджетного правила являются очень изменчивые, конъюнктурные доходы от нефти. Когда цена на нефть высокая и приток валюты большой, у нас национальная валюта укрепляется, а когда цена на нефть падает, у нас национальная валюта падает. Для того чтобы конъюнктурные особенности снизить, создано бюджетное правило, оно разделяется ключевыми ведущими экономистами, оно утверждено в законодательстве, в том числе в Бюджетном кодексе. Оно никаким образом не приводит к ограблению и тем самым к уменьшению доходов, наоборот, стабилизирует экономическую ситуацию в стране. Вот на этот год, 2022-й, как известно, бюджетное правило отменено».

Е. Марков, фракция ЛДПР: «В этом зале неоднократно говорили о борьбе с долгостроями, однако их количество в нашей стране, к сожалению, не снижается, на самом деле, стоимость завершения строительства кардинально и критично растёт. В моём регионе, в Ханты-Мансийском округе, мы больше десяти лет не можем Нижневартовскую больницу достроить. Должной реакции региональных контрольно-счётных органов на такие ситуации не бывает».

А. Кудрин: «Контрольно-счётные органы субъектов подчиняются своим Законодательным Собраниям в своих регионах, и я считаю такую практику правильной».

А. Ткачёв, фракция «НОВЫЕ ЛЮДИ»: «Российские регионы должны иметь больше свободных ресурсов, для того чтобы развиваться, больше полномочий. И ключевое здесь — это обновление механизма распределения налоговой базы между центром и регионами. Какие нормы необходимо изменить в законодательстве? Какие налоги лучше перераспределить, оставить в регионах?»

А. Кудрин: «75 процентов всех налогов собирается в 16 субъектах Российской Федерации, а 60 процентов — в девяти субъектах. Если бы мы оставляли часть федеральных налогов в субъектах, это означало бы, что их получат те субъекты, у которых как раз больше всего налогов, то есть опять получат регионы-доноры, а те, у кого эти доходы от налогов минимальные, конечно, от такого перераспределения налогов мало что получат.

У нас есть, конечно, предложения и по перераспределению налогов. Акцизы на табак, например, но главныминструментом могла бы стать передача на федеральный уровень полномочий по уплате страховых взносов на ОМС за неработающих граждан. Эта сумма по прошлому году составляла более 760 миллиардов рублей».

М. Романов, фракция «ЕДИНАЯ РОССИЯ»: «Какие факторы влияют на то, что при реализации государственных программ выявляются различные нарушения: нецелевое использование средств, недостижение целевых показателей или средства потрачены, а результат не достигнут? Ведётся ли Счётной палатой совместно с Правительством Российской Федерации работа по выработке механизмов предупреждения нарушений финансовой дисциплины при расходовании бюджетных средств?»

А. Кудрин:«Мы сейчас с правительством дорабатываем систему оценки эффективности государственных программ. Во всех госпрограммах 2303 показателя, за ними нужно уследить, и каждый год у нас даже добавляются показатели. В 2020 году было выполнено 73 процента всех показателей, остальные были не выполнены, или у нас по ним нет данных».

Таковы все первые вопросы, заданные от фракций без их селекции, и таковы ответы на них. Пересказывать и комментировать длинные выступления представителей фракций нет резона, поскольку далеко не на всё отреагировал председатель Кудрин. Предложения фракции КПРФ, такие как аудит ESG (проверка социальной, нефинансовой отчётности крупных компаний и корпораций), он назвал неактуальными или завершенными (лекарственное обеспечение). На предложения фракции «СПРАВЕДЛИВОЙ РОССИИ…» по проверке материального обеспечения, продовольственного обеспечения Министерства обороны, ВПК отреагировал так: у нас есть подробные проверки, с результатами можно ознакомиться. По другим вопросам с фракцией будем продолжать работать, как и с предложениями фракции «Единая Россия» — по лесам. Что же касается показателей эффективности работы Счётной палаты, то есть опасность превратить планы в показатели, под которые мы будем — ну, это называется «палочная система» — каждый год увеличивать количество уголовных дел и превратимся в репрессивное учреждение. А мы хотим быть учреждением, дающим рекомендации по исправлению и по профилактике. На выступление представителя ЛДПР Кудрин не отреагировал.

Возможно, приберег силы для самого важного высказывания (поучения, недоумения etc), а именно: Счетной палате «предлагали чуть ли не промониторить всю систему антисанкционных мер и выработать новую, представить свои предложения в краткий срок… Мы не должны вырабатывать программу полноценно вместо правительства». И второе, процитирую, поскольку это действительно важно.

«Коллеги, экономика России очень серьёзно связана с другими экономиками мира, мы работаем в мировой экономической системе. У нас большой экспорт и большой импорт, сейчас он ограничен, но я надеюсь, что он переориентируется и мы всё равно будем пользоваться мировыми достижениями в области технологий, в том числе в области любых других товаров, связанных как с инвестиционным, так и с потребительским циклом. Россия не может всё сама производить, это однозначно, поэтому нам нельзя торопиться выходить из разного рода международных соглашений, стандартов. Мы не только должны сохранять… Кстати, евро-азиатские страны тоже работают в рамках всех этих стандартов, включая образовательные, я хочу напомнить, в рамках и торговых, и экономических, и социальных, кстати, конвенций, соглашений. Вот почему нам нельзя торопиться выходить, а, в общем-то, надо понимать, что мы максимально должны получать эффект от международного сотрудничества».

В целом, сложилось странное впечатление от того, что в повестке Госдумы значилось как обсуждение отчета Счетной палаты. Двух месяцев не хватило для того, чтобы так подготовить это обсуждение, чтобы можно было бы принять какое-либо решение, имеющее не оперативное, а стратегическое значение. Никакой срочности, как оказалось, нет. Решено до 1 июля составить «дорожную карту», в которую будут включены те вопросы, которые посчитают актуальными. Об этом патетически говорил О. Морозов, председатель ответственного комитета. Он не удержался и расхвалил свой комитет и своих коллег на примере того, что подготовлено заключение на 57 страницах, что работа по его подготовке «шла системно». Предварительно по поручению председателя рассмотрели пять отдельных промежуточных заключений и отчётов Счётной палаты, результаты оформили в виде специальных докладов комитета, о них доложено руководству Думы. Провели заседание комитета, где обсуждали заключение, проект постановления. И от всей души поблагодарил все фракции, председателей «ряда комитетов, которые участвовали в этой работе, от фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» Владимир Абдуалиевич Васильев». И даже сказал, что все основные пункты предыдущего постановления выполнены — «редкий, кстати сказать, случай… Счётная палата заслужила мировое признание в Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ) и получила высокую оценку своей профессиональной работы».

Но ни слова о том, что должны предпринять сами депутаты, чтобы ежегодно выявляемые Счётной палатой проблемы (недострои, невыполнение федеральных адресных инвестиционных программ, проблемы в межбюджетных отношениях, в обоснованности и достоверности прогнозов социально-экономического развития, в исполнении госпрограмм) перестали быть «процессуальными нарушениями», а рассматривались как результат недоработок комитетов палаты. Возможно, там по старинке рассчитывают на то, что за них это сделают другие. И председатель Кудрин — первый в очереди депутатских ожиданий. Поэтому эпатажный заголовок в СМИ о том, что депутаты обрушились на руководство Счетной палаты верен, но не завершен. Обрушение — это не что иное, как поток просьб, жалоб, обращений и надежд. Высокие отношения.