18 мая 2022 г. в штаб-квартире НАТО в Брюсселе представители Финляндии и Швеции при Альянсе передали генеральному секретарю организации Йенсу Столтенбергу официальные заявки двух стран на вступление в военные блок. Таким образом, более 200-летняя и почти 80-летняя история шведского и финского нейтралитетов соответственно плавно подходит к своему завершению. Принятию такого решения предшествовали многолетние дебаты, заметно участившиеся на фоне спецоперации России на Украине, которая, в свою очередь, привела к трансформации общественного мнения и представлений власть имущих о безопасности Швеции и Финляндии.
В НАТО ранее многократно заявляли, что нынешние политические, экономические и военные модели двух стран полностью соответствуют стандартам альянса и государства могут быть приняты без прохождения Плана действий по членству (важнейшей и порой длительной многолетней подготовительной фазы перед присоединением к блоку). Наиболее красноречиво желание НАТО увеличить свою численность выразил еще в январе 2022 г. ее бывший генсек Андерс Фог Расмуссен, заявив, что вопрос о вступлении Финляндии и Швеции мог бы решиться «за одну ночь». Столтенберг был более сдержан в оценках, повторяя, что это произойдет «очень быстро».
Впрочем, помимо условий, выдвигаемых странами-кандидатами относительно своего гипотетического членства (в частности, вопросы иностранного военного присутствия, размещения отдельных видов вооружений), у стран-членов НАТО могут быть свои вопросы, достижение консенсуса по которым будет значительно влиять на финальный этап ратификации протоколов о присоединении, где необходимо согласие всех 30 участников Североатлантического договора.
Что сказали и что решили в Хельсинки и Стокгольме
Первая половина мая 2022 г. стала финишной прямой в финских и шведских дискуссиях относительно подачи заявки в НАТО. Тому предшествовало кардинальное изменение общественного мнения в пользу членства в Альянсе – если до начала 2022 г. сторонники военного блока в обеих странах не составляли большинство населения, то после обострения ситуации на Украине доля поддерживающих вступление резко взросла и к середине мая достигла 76% в Финляндии (опрос Yle) и 57% (данные Aftonbladet) в Швеции. Единодушие по данному вопросу также наблюдаюсь на уровне политического руководства. Соответствующие рекомендации были опубликованы в докладе правительства Финляндии по политике безопасности от 13 апреля и парламентском отчете шведского Риксдага от 13 мая. Оба документа в негативных тонах освещают действия России на Украине, одинаково оценивают последствия военной операции на европейскую безопасность, призывая Хельсинки и Стокгольм нарастить темпы военно-политического сотрудничества с западными державами (прежде всего упоминаются США и Великобритания), а также рассмотрели процедуру их дальнейшего присоединения к НАТО. В обоих случаях делался вывод о том, что членство в Североатлантическом альянсе повысит уровень безопасности.
В указанных докладах по вопросу о вступлении в НАТО наибольшее внимание уделено 5-й статье Североатлантического договора, в которой раскрывается принцип коллективной обороны. Данная статья гласит, что если одно государство — член НАТО становится жертвой вооруженного нападения, то все остальные государства-члены будут считать этот акт насилия вооруженным нападением на все страны Альянса. На протяжении последних 30 лет Финляндия и Швеция последовательно наращивали темпы сближения с Альянсом: c 1994 г. участвовали в программе «Партнерство во имя мира», переводили вооруженные силы на стандарты НАТО, присоединились к Силам быстрого реагирования блока, в 2014 г. присоединились к Программе расширенных возможностей, направленной на усиление оперативной совместимости войск, в 2017 г. вошли в состав объединенных экспедиционных сил НАТО, разрешили альянсу перебрасывать на свою территорию войска и проводить там учения. Де-факто это уже выглядело как членство в НАТО, но на пятую статью и заступничество со стороны более крупных участников блока в случае внешней агрессии финны и шведы не могли рассчитывать. Хотя пассажи о «русской угрозе» периодически проскальзывали в скандинавских СМИ на протяжении последних лет (как правило, это было не на постоянной основе, а спонтанно, как реакция на острые геополитические события с участием России), в Хельсинки и Стокгольме предпочитали оставлять «опцию НАТО» (возможность присоединения к блоку) открытой.
Среди основных причин поддержания баланса между НАТО и нейтралитетом: курс на сохранение многолетней традиции неприсоединения (особенно сильно он отразился на двухвековой политике Швеции, где стал частью национальной идентичности), прагматизм во внешнеполитических сношениях, выраженный в стремлении развивать одинаково добрососедские отношения с Западом и Востоком, поддержание военного баланса в регионе Северной Европы и Балтийского моря с целью не перешагивать лишний раз «красные линии» и не оказаться вовлеченными в гонку по наращиванию вооружений у границ РФ и НАТО (страны давали себе отчет в том, что, помимо военно-технического ответа, противоборство будет включать в себя меры по экономическому давлению). При этом наиболее активным направлением в военной стратегии двух стран была кооперация с североевропейскими странами и Европейским союзом — даже в вышеупомянутых докладах именно скандинавские соседи указаны как первоочередные партнеры в области обороны.
Однако нынешняя геополитическая реальность внесла свои коррективы в понимание финнами и шведами своего места в европейской безопасности. Нынешние события предстают в финской и шведской картине мира как продолжение 15-летней, по их мнению, политики Москвы по перекройке миропорядка. Отсчет в докладах ведется от 2007 г., когда президент РФ Владимир Путин выступил с знаменитой Мюнхенской речью, негативно воспринятой на Западе. Далее основными «вехами» этой истории авторы докладов предлагают считать вооруженный конфликт в Южной Осетии 2008 г., смену власти на Украине, начало конфликта на юго-востоке страны и присоединение Крыма к России в 2014 г., российские проекты по гарантиям безопасности, представленные в декабре 2021 г. и непосредственно нынешнюю специальную операцию на Украине. Несколько раз в документах повторяются тезисы об «ограничении Россией прав суверенных государств в их внешней политике и политике безопасности» и «применении военной силы как основного инструмента российской внешней политики».
Финляндия и Швеция также сходятся в оценке последствий подачи их заявок в НАТО. Рассматриваются такие варианты давления со стороны Москвы, как различные информационные операции по изменению общественного мнения, кибератаки, систематические нарушения воздушного пространства и морских границ, искусственный миграционный кризис на границах, диверсии с участием подразделений специального назначения, размещение вооружений в близи границ. Вероятность полномасштабного вторжения авторами докладов оценивается как низкая, в качестве причин указываются затяжной характер военной операции на Украине и неспособность Москвы в данный момент сосредотачиваться на других регионах Европы.
Оценка самого НАТО не претерпела существенных изменений — как и раньше в Финляндии и Швеции преобладает позитивное отношение к данной военной структуре. Она рассматривается как исключительно оборонительный союз демократических режимов Европы и Америки, не стремящийся к конфронтации с Россией, а членство в этом блоке, по мнению докладчиков, откроет новые возможности для решения проблем в области безопасности и закупок западных вооружений. Отныне расширение НАТО рассматривается как «повышение порога для применения военной силы в регионе Балтийского моря, что укрепит стабильность региона в долгосрочной перспективе». Некоторые изменения претерпела оценка североевропейского военного сотрудничества, которое отныне не подразумевает такого уровня обязательств по коллективной обороне, какой предлагает НАТО.
Продолжением публикации докладов стало последующее одобрение вступления в НАТО руководствами стран. 16 мая правительство Швеции приняло решение подать заявку на членство в альянс, 17 мая аналогичное предложение поддержал парламент Финляндии — из 200 депутатов за присоединение проголосовали 188, против — 8.
Серая зона
Вышеупомянутые в докладах угрозы упоминаются рядом с формальностями процедуры вступления в НАТО. Сторонники альянса справедливо отдают отчет в том, что все права и обязанности члена блока вступают в силу только после ратификации протокола о присоединении всеми нынешними странами альянса. Согласно процедуре, после подачи заявки наступает период переговоров о политических, правовых и военных обязательствах и выполнении Плана действий по членству с целью достижения полной военной и политической совместимости со стандартами НАТО. Далее, убедившись, что страна соответствует необходимым критериям, следует ее приглашение от лица НАТО, подписание протокола о присоединении и последующая его ратификация парламентами всех стран-членов блока и вступающей страны. Ратификационные документы передаются США как депозитарию Североатлантического договора, и после этого страна становится полноправным членом альянса.
В документах наряду с «русской угрозой» отмечено, что подача заявки не дает стране-кандидату покровительство в виде 5-й статьи, соответственно авторы доклада напоминают о необходимости как минимум заручиться гарантиями безопасности со стороны крупных членов НАТО до окончания всех процедур. Ранее ряд официальных лиц высказали вполне справедливые опасения Москвы в области безопасности: министр обороны России Сергей Шойгу на коллегии военного ведомства анонсировал формирование в Западном военном округе 12 частей и подразделений, а официальный представитель МИД РФ Мария Захарова заявила, что ответ будет «сюрпризом», а сами меры будут приниматься Министерством обороны. Ранее президент Владимир Путин также заверил, что Москва ответит на расширение военной инфраструктуры НАТО. Однако в странах-кандидатах здесь снова увидели якобы попытки перекроить карту Европы.
Несмотря на растущую напряженность и риск гонки вооружений на севере Европы, ряд членов альянса еще до принятия в Хельсинки и Стокгольме политических решений по НАТО и официальной подачи заявок успели продемонстрировать свою приверженность расширению альянса.
4 мая министр иностранных дел Швеции Анн Линде во время визита в США заявила, что Вашингтон готов предоставить гарантии безопасности Швеции и Финляндии на период между подачей заявки и ее одобрением всеми 30 членами НАТО. Однако ввиду неоднозначной реакции на данное заявление (ряд СМИ выступили с утверждением, что такие гарантии якобы уже предоставлены без подписания каких-либо письменных соглашений), на следующий день Белый дом сообщил, что «сможет найти способы решения любых проблем, которые могут возникнуть у любой страны между подачей заявки на членство в НАТО и официальным вступлением в Альянс». Вопрос об американских гарантиях был еще раз поднят 18 мая: советник президента США по вопросам национальной безопасности Джейк Салливан заявил, что Вашингтон «готов обеспечивать сдерживание и защиту для Финляндии и Швеции, пока они не станут членами альянса». 19 мая официальный представитель Пентагона Джон Кирби сообщил, что США «находятся в активном диалоге с Финляндией и Швецией» и «готовы предоставить гарантии безопасности», однако отказался предоставить какие-либо подробности.
11 мая Великобритания подписала два соглашения со Швецией и Финляндией соответственно о предоставлении взаимных гарантий безопасности, согласно которым «любая из сторон в случае агрессии имеет право запросить другую сторону об оказании помощи разными способами, включая военные». Страны также условились об обмене разведывательной информацией, совестном противодействии киберугрозам и проведении военных учений. Однако как в финском, так и в шведском экземплярах за громогласными формулировками о сотрудничестве и взаимопонимании в области безопасности, проскальзывает важное замечание — они «представляют собой политическую декларацию, а не юридически обязывающий документ». Такого рода демонстрация скандинавским странам поддержки их курса на вступление НАТО может иметь политический успех, однако в военно-техническом отношении не представляет собой четко структурированный документ со всеми правами и обязанностями по защите друг друга от внешних угроз, а также степенью вовлеченности в гипотетический конфликт и объемами оказываемой помощи.
13 мая МИД Нидерландов объявил, что готов рассмотреть гарантии безопасности, если Финляндия и Швеция потребуют их. 17 мая Минобороны королевства заявило, что кандидаты «могут рассчитывать на защиту со стороны Нидерландов», однако никаких письменных договоренностей подписано не было. 16 мая премьер-министры Норвегии, Дании и Исландии выпустили совместное заявление, в котором также пообещали на время рассмотрения заявки оказать Финляндии и Швеции помощь «всеми необходимыми средствами», если последние станут жертвами агрессии.
Заявленная военная поддержка от ряда стран-членов НАТО вносит весомый политический вклад в поддержку членства Финляндии и Швеции в НАТО и имеет сильный пропагандисткий эффект на других участников альянса, давая понять, что вопрос о принятии уже решен. Однако юридически необязывающий характер деклараций и заявлений оставляет много двусмысленностей и неопределенностей в военно-технической сфере. Но такого рода неизвестность может использоваться как фактор сдерживания от любой внешней агрессии в отношении стран-кандидатов. Конкретные меры по обороне, возможные поставки вооружений, обмен информацией, контакты руководств вооруженных сил и планы иностранного военного присутствия под видом учений будут разрабатываться без лишней огласки в СМИ с целью недопущения серьезных утечек информации о реальном состоянии дел и сплоченности стран в альянсе.
Голоса против
Помимо почти всеобщей приверженности и заявленной поддержке странами НАТО двух «скандинавских кандидатур», руководства двух государств — Хорватии и Турции — пригрозили заблокировать девятую волну расширения блока. При этом причинами недовольства выступили не претензии к соответствию Хельсинки и Стокгольма стандартам НАТО.
Еще в апреле президент Хорватии Зоран Миланович призвал заблокировать вступление Финляндии и Швеции до того момента, пока не будет решен вопрос реформирования избирательного законодательства в соседней для Хорватии Боснии и Герцеговине. Загреб требует большего представительства хорватов во властных органах Федерации Боснии и Герцеговины (мусульмано-хорватской части Боснии и Герцеговины, где хорваты составляют чуть более 1/5 населения). Президент уточнил, что наложит вето на приглашение стран на саммите альянса. Однако с главой хорватского государства не согласен премьер-министр страны Андрей Пленкович, который также является лидером правящей партии Хорватское демократическое содружество. Позже президент признал, что данная ситуация — не столько упрек скандинавам, сколько единственный рычаг давления для решения собственных проблем и проблем хорватов за рубежом (заявив, что с ратификацией протокола о вступлении страна потеряет «фамильное серебро»), что протоколы о принятии будет одобрять парламент, а не он лично, и что он не уверен в способности убедить посла Хорватии при НАТО, если решение будут принимать в Североатлантическом совете на уровне послов (хорватский МИД дал дипломату инструкцию поддержать заявки). Приверженность национальным интересам глава государства выразил следующим образом: «Хорваты в Боснии и Герцеговине для меня важнее, чем вся российско-финская граница». Вето президента на саммите НАТО пока остается единственным действенным способом заблокировать процесс финно-шведского присоединения.
Более радикально против расширения НАТО выступила Турция. Президент Реджеп Эрдоган обвинил Финляндию и Швецию в отсутствии четкой позиции по отношению к курдам. Анкара обвиняет их в поддержке Рабочей партии Курдистана (РПК) и курдских вооруженных формирований в Сирии и Ираке, которые турецкие власти считают террористическими. Кроме того, страны-кандидаты ввели санкции на поставки оборонной продукции в Турцию после начала военной операции против курдов в Сирии в 2019 г. В то же время после нескольких дней крайнего несогласия с принятием новых членов, турецкий лидер выразил готовность обсудить данный вопрос с Финляндией и Швецией при условии, что страны «продемонстрируют свою солидарность с Турцией в сфере безопасности» и снимут санкции. Помимо этого, 17 мая Bloomberg со ссылкой на неназванные источники сообщило, что Турция хочет вернуться в программу перспективных самолетов F-35, участие в которой ей было запрещено после того, как она купила у России системы противоракетной обороны С-400, а также закупить несколько десятков F-16 и модернизировать уже существующий авиапарк истребителей. Более подробные требования 18 мая опубликовало турецкое издание «Сабах». Анкара планирует передать странам-кандидатам манифест из десяти требований, среди которых признание РПК террористической организацией, отказ от принятия членов РПК в парламенты, прекращение поддержки курдских формирований, экстрадиция членов террористических (по мнению Анкары) организаций и блокировка их счетов. Глава турецкого МИДа Мевлют Чавушоглу также пригрозил, что данные требования — не предмет политического торга, и что кандидатам придется пойти на встречу озабоченностям Анкары в сфере безопасности. Стоит напомнить, что курдское лобби в Швеции действительно влиятельное — приход в 2021 г. к власти лидера социал-демократов Магдалены Андерссон был возможен при решающем голосе беспартийного члена парламента — курдянки Амины Какабаве, которая согласилась оказать поддержку в обмен на обязательство углубить сотрудничество с курдской партией Сирии «Демократический союз».
***
Первоначальная эйфория руководства НАТО и ряда ее членов от возможного расширения блока за счет Финляндии и Швеции постепенно сменяется признанием того факта, что принятие двух стран «за одну ночь» и наполеоновские планы завершить процедуру за несколько недель, чуть ли не к мадридскому саммиту в конце июня, были, скорее, искренним заблуждением. Однако нельзя утверждать, что хорватское и турецкое препятствия непреодолимы. Хорватский случай пестрит множеством противоречий в высшем руководстве страны, где противник расширения фактически остался в одиночестве и не имеет стопроцентной гарантии претворения в жизнь своей политики (о чем открыто признает сам). Турецкая позиция в разы весомее уже благодаря единодушию в рядах правительства и правящей партии, а также несомненному упорству ее руководства, однако категорический отказ Реджепа Эрдогана принять новых членов и даже вести с ними какой-либо диалог постепенно смягчился началом переговоров с Хельсинки и Стокгольмом, а также заявлениями о готовности принять их, но при соблюдении ряда условий (а пресс-секретарь президента Ибрагим Калын заявил, что страна не закрывает двери для Финляндии и Швеции, однако «хочет пресечь деятельность террористов»). В то же время достаточно широкий и разносторонний круг требований Анкары, опубликованный СМИ, может наводить на мысль, что это не последние изменения в риторике Реджепа Эрдогана. Учитывая, что ни Анкара, ни Загреб не высказали претензий конкретно по соответствию военным и политическим моделям Финляндии и Швеции критериям НАТО, впоследствии мы станем свидетелями демонстрации еще больших внутренних или региональных проблем и противоречий, выносимых на всеобщее обозрение. В частности, у Турции есть еще несколько весомых жалоб в адрес своих союзников, таких так финансирование сирийских беженцев, недовольство Эрдогана отношением к нему со стороны президента США Джо Байдена (турецкий лидер недавно сетовал на то, что нынешний глава Белого дома не поддерживает тот уровень контактов, который у него был с администрациями Барака Обамы и Дональда Трампа), разочарование отменой Вашингтоном санкций с сирийских территорий, неконтролируемых Башаром Асадом (куда также входят курдские регионы), продолжающаяся напряженность в греко-турецких отношениях и территориальные споры в Эгейском море, критика Североатлантического альянса некоторыми турецкими чиновниками относительно нежелания содействовать прекращению огня на Украине, поскольку это ведет к упразднению российско-украинской переговорной площадки в Стамбуле.
Швеция и Финляндия в полной мере также не смогут выполнить требования Турции — в странах-кандидатах проживают более 100 тыс. курдов, а некоторые обвиняемые Анкарой являются гражданами этих стран. Помимо нахождения у власти в Хельсинки и Стокгольме левых партий (РПК также принадлежит к этому спектру), фокус внешней политики скандинавских стран сосредоточен на соблюдении прав человека и равенстве, что отчасти контрастирует с программными установками турецких правящих кругов. К тому же не забыт конфликт 2020 года, когда министр иностранных дел Турции на совместной пресс-конференции гневно отреагировал на реплики МИД Швеции Анн Линде с требованием вывести турецкие войска с северо-востока Сирии.
В случае с Турцией может сложиться ситуация, когда вместо достижения конкретных политических целей состоится закулисный переговорный процесс с привлечением крупных игроков НАТО, где будут иметь место различные уговоры турецкого лидера и торг по самым разным позициям, даже не имеющим отношение к расширению Альянса. Пример конца 2019 г., когда Анкара так же требовала признания Альянсом ряда организаций террористическими в обмен на разблокировку планов НАТО по защите прибалтийских стран и Польши, но потом все же дала «зеленый свет» без всяких признаний, показывает, что имеется потенциальная возможность остудить пыл турецкой администрации.
Турция воспользуется шантажом в ходе процедуры расширения НАТО для продвижения своих национальных интересов, пытаясь максимально поднять цену за удовлетворение своих требований в ситуации, когда «коллективному Западу» срочно необходимо консолидировать как можно больше стран против России. Вашингтону предстоит серьезный дипломатический марафон и серия закулисных переговоров, поскольку чуть больше месяца остается до саммита НАТО в Мадриде, на котором, согласно первоначальному замыслу, руководство альянса намеревается официально пригласить Финляндию и Швецию в военный блок (для чего необходимо согласие всех членов). Впрочем, этот марафон может стартовать в спокойном темпе, а выполнение требований оказаться частичным, поскольку факт приглашения означает не окончательное вступление, а начало процесса ратификации протоколов о присоединении всеми 30 странами НАТО, где все еще будет действовать пространство для маневра, политических торгов и, возможно, новых скелетов в натовском шкафу, выпасаемых наружу.
У США впереди намечается курс интенсивной дипломатии, ибо, сравнивая последние волны расширения, на кону весьма большой куш — увеличение границы Альянса с РФ на 1 340 км (сейчас она составляет 1 215 км), фактическое превращение Балтийского моря во внутреннее озеро НАТО, а также присоединение к Альянсу стран, обладающих своей военной промышленностью и квалифицированными вооруженными силами, которые построены и оснащены по стандартам НАТО. С подачей официальных заявок начался необратимый этап перекройки военно-политического ландшафта Северной Европы, поскольку неотвратимой представляется и ответная реакция России. Москва на протяжении многих лет предупреждала о мерах военно-технического характера в случае изменения баланса сил в регионе, но шаги, предпринятые 18 мая, практически необратимы, так же как и общий рост военной активности в Баренцевом и Евроарктическом регионах. Смягчить ситуацию может пока что открытый вопрос о характере будущей модели членства Финляндии и Швеции — получив гарантии, дарованные 5-й статьей, они могут сохранить курс на взаимовыгодное двустороннее сотрудничество с Москвой, в отличие от ревнителей НАТО в лице Польши и стран Балтии. Пример неконфликтных отношений РФ и Норвегии дает основания полагать, что расширение НАТО хотя и останется неприятным фактом в истории, но не будет окончательным приговором для диалога с соседями.