Доклад подготовлен Институтом актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России. Научный руководитель: ректор Дипломатической академии МИД России Александр Яковенко
Международные отношения в 2021 г. продолжали переживать глубокий «стресс», находясь под воздействием не только сохраняющейся пандемической повестки, но и остро изменчивой глобальной геополитической динамики, в том числе между «центрами силы» – США, Европейским союзом, Китаем и Россией. Коллективный Запад, в противоток укрепляющимся трендам многополярности, с напором продолжал попытки монопольно и односторонне определять перспективы миропорядка и фундаментальные принципы мироустройства. В этих целях был взят курс на «реидеологизацию» международных отношений и масштабную консолидацию западных сторонников гиперлиберальных ценностей с тем, чтобы, в частности, создать своего рода «союз за демократию», противостоящий «авторитарным государствам» в лице России и Китая и направляющий на них проекцию силы через механизмы и альянсы, подобные НАТО, через разного рода механизмы «западной солидарности».
Общая ситуация в мире характеризовалась, соответственно, возросшей неопределенностью и существенной напряженностью, риск перерастания которой в остро конфликтную фазу значимо повысился. На Западе закрепилось восприятие России и Китая как «злонамеренных соперников», то есть, по существу, несущих угрозу потенциальных противников. Государства, включая ядерные, вплотную подошли к новому, «гибридному» этапу гонки вооружений, в том числе в сфере передовых НИОКР, усилилась динамика мобилизационных мероприятий, участились масштабные военные учения с задействованием новых систем вооружений.
Особенно заметно ухудшение ситуации проявилось в Евроатлантике, где Запад де-факто приблизился к грани острейшего кризиса в отношениях с Россией, сравнимого по масштабам с «карибским» начала 1960-х гг. Первопричиной непрекращающейся эскалации напряженности явилось упорное стремление стран НАТО добиться преимуществ, в том числе путем «встраивания» России в западную стратагему, в нарушение принципа неделимости безопасности, провозглашенного в стамбульской Хартии европейской безопасности, – добиться стратегических преимуществ, в том числе территориальных, продолжая расширяться и продвигать свою военную инфраструктуру к российским границам, а также осваивая территорию бывших республик СССР, прежде всего Украины и Грузии. Логика многослойной экспансии НАТО на постсоветском пространстве вела к риску прямого военного конфликта с Россией, которой уже некуда отступать.
Страны НАТО на саммите в Брюсселе (июнь 2021 г.) утвердили «трансатлантическую повестку» на текущее десятилетие, предусматривающую дальнейшее наращивание военного потенциала альянса и конфронтацию с Россией и Китаем. Ведется и выработка новой военной стратегии НАТО на предстоящее десятилетие, также ориентированной на «сдерживание» России и КНР. Активизировалась военная активность блока у российских границ, в том числе размещение здесь дополнительных сил и боевой техники при игнорировании российских озабоченностей на этот счет. В результате политические и военные каналы связи российской стороны с альянсом, включая механизм Совета Россия – НАТО, оказались замороженными.
В качестве одного из основных предлогов наращивания западного военного присутствия использовалась тема Украины, причем с ориентацией на националистически-экстремистские силы в Киеве, уводящей от урегулирования внутриукраинского кризиса на Донбассе на согласованной правовой основе в рамках пакета Минских соглашений. В случае же ответных контрмер в связи с продолжающимся расширением НАТО на Восток, включая военное освоение украинской территории, России стали угрожать введением жестких экономических санкций и изоляцией на международной арене. Такая общая линия западников объективно оказалась нацеленной на «ползучий» слом всей сложившейся «пестрой» архитектуры европейской безопасности, так и не ставшей по-настоящему коллективной.
В этой ситуации Россия открыто, отказываясь от пресловутой «секретной дипломатии», обозначила «красные линии», отказ Запада от перехода которых сочтен необходимым в условиях, когда отношения нашей страны с США и НАТО подошли к предельно опасной черте, что потребовало надежных и юридически обязывающих гарантий безопасности, в том числе недопустимости дальнейшего продвижения Североатлантического блока в восточном направлении. Москва, действуя ответственно, предложила использовать шанс политико-дипломатического урегулирования проблемы, вызревавшей на протяжении последних 25 лет и более не терпящей отлагательств. Именно на это нацелены представленные российской стороной в декабре 2021 г. проекты договора с США о гарантиях безопасности и соглашения о мерах обеспечения безопасности Российской Федерации и государств-членов НАТО. Консультации по содержанию этих предложений состоялись в январе 2022 г., в том числе на российско-американском треке и в формате заседания Совета Россия-НАТО, но дальнейшее развитие ситуации зависит от позиции западных контрагентов России, прежде всего, США. Объективно в российских предложениях заложен востребованный сегодня прорывной потенциал для упрочения международно-правовой системы безопасности, имея в виду подтверждение приверженности обязательствам участников ОБСЕ о неделимости безопасности, равно как и добросовестного выполнение базисных обязательств по Уставу ООН. За Вашингтоном и Брюсселем – четкий письменный ответ по всем пунктам предложенных Москвой договорных инструментов.
Тем более что в мире в целом усилилась деформация системы отношений в сфере безопасности, особенно в области контроля над вооружениями, когда в результате односторонних шагов прежней администрации США оказалась почти полностью демонтированной система соглашений по стратегической стабильности, играющая важнейшую роль в обеспечении международной безопасности. Продолжала сохраняться отрицательная динамика в отношениях между Россией и США. Некоторое понимание крайней тревожности такого положения дел проявилось на Западе после двух раундов российско-американских переговоров на высшем уровне – июньской встречи лидеров двух стран в Женеве и их беседы по видеосвязи в декабре, в ходе которых стороны подтвердили позицию о недопустимости ядерной войны, а также условились запустить диалог по стратегической стабильности и провести переговоры в формате «5+1» (США, Великобритания, Франция, Германия и Италия плюс Россия) о возможных мерах удовлетворения взаимных озабоченностей в сфере безопасности и путях деэскалации обострившейся напряженности. Озвученные Дж. Байденом идеи поиска совместно с Россией путей нейтрализации возникших угроз безопасности и остроты кризиса во взаимоотношениях сторон вызвали, однако, сопротивление тех, кто считает, что «давление на Москву» не следует ослаблять. Так, подход Дж. Байдена негативно восприняла группа наиболее яростных критиков России в НАТО (прежде всего, в Польше и прибалтийских странах), да и в самих США, что вновь подтвердило наличие весьма непростой расстановки сил в Соединенных Штатах, где сохраняется острая поляризация, чреватая непредсказуемыми разворотами и нарастанием инерционных подходов во внешней политике.
Вместе с тем ярким позитивным событием мировой политики, призванным способствовать снижению уровня международной напряженности, содействовать укреплению доверия и мер по снижению рисков стало опубликованное 3 января 2022 г. Совместное заявление пяти ядерных держав о предотвращении ядерной войны и недопущении гонки вооружений. Подготовленное по российской инициативе, оно фиксирует на многосторонней основе идею недопустимости между ядерными державами любой войны – как ядерной, так и с применением обычных вооружений, подтверждая целый ряд принятых ранее обязательств стран «пятерки», в том числе о ненацеливании ядерных вооружений друг на друга или на третьи страны, а также принцип ведения диалога на основе взаимного уважения и признания интересов и озабоченностей друг друга в области безопасности.
Повестка международного сотрудничества по борьбе с новыми угрозами продолжала формироваться во многом благодаря инициативной позиции России. Она распространяется, в частности, на российские предложения по насущной задаче – активизации совместной борьбы международного сообщества по обузданию пандемии коронавируса и преодолению ее негативных последствий. Решению задачи оперативного объединения ресурсов для победы над вирусом мешало, однако, надуманное «вакцинное противостояние», основанное на корыстных материальных и идеологических резонах. Несмотря на это, российская сторона продолжала последовательные и интенсивные шаги к синергии действий заинтересованных стран на таких площадках, как ШОС, БРИКС и «группа 20», а также на базе двусторонних договоренностей об обмене вакцинами и опытом противодействия пандемии.
Сфера антитеррора сохранила свое значение как несущая значимый потенциал международного сотрудничества в глобальном масштабе, независимо от политического устройства и идеологических установок участников взаимодействия. Где возможно, это приводило к должному эффекту. В то же время тема терроризма стала использоваться частью элиты в США для пропагандистских нападок на другие страны, в том числе на Россию; параллельно американцы скорректировали свою философию понимания насильственного экстремизма с переносом упора на внутренние темы и на критику расово- и этнически-мотивированного экстремизма как основного источника насилия (в основном для борьбы администрации Джо Байдена со сторонниками Дональда Трампа).
Положительное развитие получила тема кибербезопасности. Прошедший год можно охарактеризовать как успешный с точки зрения формирования консенсуса на глобальном уровне, а также создания конструктивной атмосферы многостороннего взаимодействия в сфере международной информационной безопасности (МИБ). Позитивные результаты наблюдались на оживившихся двусторонних консультациях России и США по этой теме, а также на многосторонних форумах. После полутора лет работы в ООН был принят доклад Рабочей группы открытого состава по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности, а на параллельной площадке – в Группе правительственных экспертов по МИБ доклад по ответственному поведению государств в киберпространстве. Началась и работа ООН по российскому проекту конвенции о борьбе с использованием ИКТ в преступных целях. В декабре 2021 г. Генеральная Ассамблея приняла без голосования российско-американскую резолюцию о нормах поведения в киберсфере и предотвращении преступлений в этой области.
Одно из приоритетных мест в межгосударственных отношениях заняла климатическая повестка, направленная на борьбу с промышленными парниковыми выбросами, вызывающими глобальное потепление. На очередной обзорной конференции ООН (СОР26) по выполнению Рамочной конвенции по борьбе с изменением климата был подтвержден консенсус по поводу общих целей, хотя наметилось расхождение в понимании путей их достижения. Промышленно развитые страны Запада избрали ускоренный сценарий так называемого энергетического перехода в пользу возобновляемых источников энергии, но без учета специфики условий и готовности к этому других стран, включая Россию. Так, в июне Евросоюз ввел «карбоновый экспортный налог», угрожающий многомиллиардными экспортными пошлинами на продукцию стран, включая Россию, использующих традиционные источники энергии. Предпринята попытка провести через СБ ООН гипертрофированную резолюцию, уравнивающую темы климатической повестки и безопасности, которая была заблокирована Россией. Российская сторона резко выступила против политизации проблемы изменения климата и наделения структур миротворческих миссий ООН несвойственными им функциями, а также заявила о сдержанном отношении к непродуманным «ускоренным» решениям. В то же время разделяя озабоченность мирового сообщества негативными последствиями изменения климата и активизировав свое инициативное участие в согласовании «международной климатической повестки», ею была четко сформулирована российская национальная стратегия борьбы с парниковыми выбросами и улучшения экологии, имея в виду достижение Россией «углеродной нейтральности» к 2060 г. (сходные позиции – у КНР, Индии и др.)
В мае 2021 г. Россия стала председателем в Арктическом совете, сменив на этом посту Исландию. Приоритеты нашего председательства – повышение благосостояния, здоровья и качества жизни жителей Арктики, включая коренные народы, обеспечение поступательного социального роста, основой для которого в первую очередь является устойчивое экономическое развитие региона. Осознанная деполитизация повестки дня и смещение фокуса внимания на развитие человеческого капитала и экологию позволили дать российскому председательству успешный старт.
2021 г. стал годом определенного восстановления мировой экономики, в том числе и экономики России, обусловленным необходимостью выхода из кризисной ситуации, связанной с пандемией коронавируса, когда мировые темпы прироста ВВП (по данным МВФ) в целом снизились на 4,2%. Российская экономика может увеличиться на рекордные за много лет 4%. Позитивными факторами для российской экономики стали относительно высокие цены на нефть и газ. Следует отметить в качестве факторов торможения – замедление роста внутреннего спроса из-за ужесточения политики Центрального Банка и роста цен.
Положение в регионах мира в более осязаемой степени определялось усилением противостояния коллективного Запада акторам, не разделяющим концепцию миропорядка, основанного на произвольных и своекорыстных «правилах», прежде всего России и Китаю. С другой стороны, в ряде районов мира, в частности в АТР, сохранил устойчивость новый геополитический тренд на общую регионализацию международной жизни, выражающийся в усилении субъектности и влияния альтернативных «центров притяжения» трансграничных связей, а также интеграционных объединений, что можно рассматривать как свидетельство дальнейшего движения к формированию многополярного мироустройства.
Постсоветское пространство, по сути, оказалось под «прицелом» политики Запада, направленной на «вытеснение» России из этой геополитической зоны и политическую переориентацию постсоветских стран. Помимо уже упоминавшейся сложной ситуации вокруг Украины усилилось внешнее давление в целях дестабилизации обстановки в Белоруссии, что, однако, стало дополнительным основанием для консолидации Минска и Москвы, качественного укрепления форматов Союзного государства и активизации российско-белорусских интеграционных процессов. Изменения в руководстве Молдавии не привели к смене курса Кишинева, ориентированного на вступление в Европейский союз.
На Южном Кавказе, где сохранялся резонанс на конфликтные события 2020 г. вокруг Нагорного Карабаха, продолжалось продвижение на путях дальнейшей стабилизации обстановки между Азербайджаном и Арменией, нормализованной при энергичном содействии России. В 2021 г. эта работа включала решение таких задач, как создание двусторонней Комиссии по делимитации азербайджано-армянской границы с ее последующей демаркацией, а также разблокирование экономических и транспортных связей в регионе.
В республиках Центральной Азии (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан) обозначилось обострение серьезных внутренних проблем, а также рост национального эгоизма, включая в ряде случаев противоречивые процессы вокруг трактовок советского периода истории и роли русского языка. Имело место оживление элементов экстремизма и терроризма, что наиболее ярко проявилось в начале 2022 г. в ходе событий в Казахстане, где обстановка в ряде ключевых районов приобрела тревожный характер, причем весьма важную роль в стабилизации ситуации сыграли миротворческие силы ОДКБ, направленные Советом этой организации по просьбе казахстанского руководства. Первая в истории миротворческая операция ОДКБ – вслед за урегулированием в Нагорном Карабахе и поддержкой Белоруссии – доказала роль России как главного поставщика безопасности на пространстве бывшего Советского Союза.
Международные отношения в Европе во многом дезорганизовались по сравнению с привычными «долгоиграющими» схемами европейской политики, сложившимися на протяжении послевоенных десятилетий. Обострение военно-политических отношений США и России подстегнуло нарастание в Европе предвоенных страхов. Возобновилась обеспокоенность по поводу неблагоприятного изменения стратегической обстановки в Европе, «уязвимости систем безопасности и обороны» европейских стран. Акцентировалась алармистская риторика представителей правящих и военных кругов в истеблишменте стран-членов Евросоюза. Настойчивые попытки администрации Джо Байдена восстановить веру европейцев в «ядерные гарантии» США, подорванную командой Дональда Трампа, радикального эффекта пока не дали.
События года одновременно заметно пошатнули и уверенность в другом фундаментальном постулате европейцев – о безальтернативности интеграционной политики, основанной на единении в рамках Европейского Союза. Пандемия коронавируса породила серьезные негативные политические последствия для авторитета ЕС, его руководящих органов, идеи наднациональной интеграции как таковой. Появившийся на фоне эпидемии кризис систем здравоохранения и экономики стран ЕС показал неспособность Евросоюза мобилизовать ресурсы и организовать эффективное согласование усилий его государств-членов. Вынужденный переход этих стран к принятию внутри пространства ЕС национальных ограничительных мер, фактический отказ от принципов интеграционной экономики вызвал к жизни усиление национального эгоизма и обострение региональных диспропорций, что политологи расценили как процесс «разъезда по национальным квартирам». В правящих элитах усилились позиции сторонников ставки на повышение суверенитета и экономической автономии отдельных государств, говорящих о необходимости нового баланса между наднациональностью и национальными государствами в рамках ЕС в соответствии с императивами нашего времени. Стремление Евросоюза исправить это положение путем поспешного принятия многочисленных широкоформатных экономических программ и стратегий с перспективой на несколько десятков лет, не реализуется в той мере, на которую рассчитывали в Брюсселе.
В целом претензии Евросоюза укрепить свои позиции в качестве одного из международных акторов, обладающего возможностями, сопоставимыми с потенциалами «сверхдержав», оказались подорванными. Лидеры Евросоюза не смогли предложить международному сообществу реальную программу решения нарастающих проблем, в том числе выступить в качестве координатора международных усилий по преодолению последствий глобальной эпидемии для мировой экономики. Как следствие, многими экспертами был замечен серьезный кризис политического лидерства среди руководства европейских держав, сопровождаемый усилением настроений нетерпимости в поведении разных политических сил. Упрочилась практика жесткого подавления властями массовых протестных выступлений, в том числе социально-экономического порядка.
В фокусе международного внимания оказался динамично развивающийся Азиатско-Тихоокеанский регион, куда, по общему признанию, все отчетливее перемещается международная политическая и экономическая активность. В АТР десятилетиями сложилась традиция поиска развязок на «неторопливой», консенсусной основе, что стало одной из опор устойчивой позитивной динамики политики и экономики, да и неплохого антикризисного потенциала. Однако и здесь заметным элементом геополитической ситуации стало начало очередного «наступления» США на Восток. Американцы начали его под лозунгом укрепления альянсов с региональными союзниками (Япония, Южная Корея, Австралия) в совместном противостоянии Китаю в целях его «сдерживания». При этом они использовали довольно агрессивное продвижение стратегии «Индо-Тихоокеанского партнерства» при лидерстве США, пытаясь подтянуть к ней Индию (как новый «центр силы»), а также АСЕАН (как мощного «коллективного игрока»), в рамках линии Вашингтона на внедрение в АТР блоковой политики и «разделительных линий», несовместимых с принципом инклюзивности, который в Азии уже устоялся как главный в понимании безопасности. Параллельно усилилось военное давление на КНР, в том числе посредством формирования новой военно-политической структуры AUKUS в составе США, Великобритании и Австралии, а также путем ограничения доступа Китая к передовым технологиям; была акцентирована и американская поддержка Тайваня, инициирован «дипломатический бойкот» Зимних Олимпийских игр в Пекине 2022 г.
Такие шаги встретили немалое сопротивление регионалов, не связанных с Вашингтоном союзами, – вплоть до отторжения, что продемонстрировало малую податливость азиатских стран попыткам навязать внешние «правила» и модели поведения, противоречащие реалиям и традициям АТР, образующим здесь цивилизационные коды. В частности, авторитетная «десятка» АСЕАН, играющая здесь центральную роль во многих объединительных процессах и активно развивающая партнерство с Россией, весьма болезненно восприняла такие попытки потеснить ее позиции как системообразующего регионального актора и четко дистанцировалась от подобия антикитайского альянса. Маневренность во внешней политике и ориентацию на автономность в военно-стратегических вопросах твердо сохраняет Индия, поддерживающая с Россией отношения особо привилегированного стратегического партнерства. Малые страны АТР, в свою очередь, демонстрируют намерение поиска иных гарантов своей безопасности, нежели США.
В этих условиях стабилизирующую роль продолжало играть расширяющееся стратегическое взаимодействие России с КНР – на фоне усиления позиций Китая в глобальном управлении и с учетом того, что китайское руководство твердо выступает за равный учет интересов всех участников региональной жизни на основе принципов ООН и международного права. Тем более что сопряжение планов развития ЕАЭС и китайской инициативы «Пояса и Пути», равно как и совместная работа в ШОС и БРИКС, представляет собой, по сути, костяк движения к реализации российской концепции Большого Евразийского партнерства (БЕП).
Идея БЕП инклюзивна, свободна от навязывания другим идеологических клише, предполагает равноправие без чьего-либо «лидерства», добровольность и самостоятельность в определении степени участия – в противовес блоковой логике. Цель – построить пространство взаимодействия в области совпадения мандатов уже действующих интеграционных структур, а затем шаг за шагом распространять на всю зону Евразии партнерство в сферах экономического, гуманитарного взаимодействия и безопасности, а не «дружить против кого-либо». Причем для осуществления этой гибкой схемы полицентричной архитектуры именно в АТР просматриваются наиболее созвучные условия. Соответственно, российская сторона выступает за синергию усилий в этом направлении, а концепция БЕП во многом определяет главный «восточный вектор» нашей внешней политики.
Большое международное внимание было приковано к ситуации в Афганистане. Приход к власти в Кабуле представителей радикального движения «Талибан», сопровождавшийся хаотичным выводом войск США из Афганистана, изменил геополитическую ситуацию в регионе, одновременно ослабив здесь позиции Вашингтона. Заявление «Талибана» о том, что оно не собирается расширять свою деятельность вне Афганистана, поставило одновременно на повестку дня вопрос о развитии международных контактов нового правительства Афганистана. В сентябре в Душанбе состоялся 20-й саммит глав государств-членов ШОС, где достигнута договоренность политико-дипломатическим путем содействовать стабилизации общественно-политической обстановки в Афганистане, борьбе с наркотрафиком и контрабандой оружия.
В Иране в июне 2021 г. состоялись президентские выборы, по итогам которых новым президентом стал Ибрахим Раиси – доверенное лицо Верховного лидера страны Али Хаменеи. Первоочередной задачей он считает достижение договоренностей с США о восстановлении Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) и, соответственно, снятии односторонних американских санкций. В ноябре возобновился соответствующий переговорный процесс, где имеет место прогресс в поисках пакетного решения, что активно поддерживает Россия.
Проблемы Ближнего и Среднего Востока преломлялись в основном через ситуацию в Сирии, вокруг Ирана и Афганистана. Россия продолжила выступать гарантом антитеррористической защищенности в Сирии, способствуя сохранению здесь внутренней стабильности. В стране установилось динамическое равновесие сил, которое, однако, может быть нарушено, поскольку западники, а также Турция, не оставляли попыток изменить его в свою пользу.
Африка проявилась в международных отношениях как зона нарастающей внешней конкуренции за освоение естественных ресурсов. С одной стороны, расширялось экономическое присутствие на африканском континенте Китая, Турции, Индии, Израиля, а также России. С другой – бывшие метрополии наращивали усилия по сохранению в регионе своих «традиционных» сфер влияния, предпринимая попытки вытеснения «конкурентов», прежде всего, Китая и России. Российская сторона твердо настроена на неуклонное расширение взаимовыгодного сотрудничества с африканскими государствами, поддерживая их выступление с единых позиций на международной арене, свидетельствующее об укреплении интеграционных процессов на континенте.
Страны Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАКБ) начали восстановление экономики, при этом МВФ прогнозирует темпы роста на уровне 6,3%. Однако экономический спад, связанный с пандемией, способствовал росту социального напряжения и политической дестабилизации в ЛАКБ. На политическое развитие стран региона продолжали оказывать негативное воздействие слабость демократических институтов, политизированность судебных систем, коррупционные скандалы и высокий уровень преступности и насилия, а также неравенство доходов населения. Прошедшие в государствах ЛАКБ выборы привели к дальнейшему вытеснению центристских сил в пользу радикальных левых и правых кругов. Усилилась социальная и политическая поляризация. Выборы президента в Чили послужили своего рода примером. Резко негативную роль сыграла коронавирусная пандемия, приведшая к крайне высоким показателям смертности. В странах ЛАКБ сильно выросла безработица, а масштабы голода, согласно докладу ООН, находятся на самом высоком уровне с 2000 г. В целом же при наличии стабильной деградации в отношениях с США, ведущими англосаксонскими странами и Евросоюзом России следует активнее разворачиваться не только в сторону Китая, Индии и «большой Азии» в целом, но и Латинской Америки. И чем предметнее и оперативнее этот произойдет, тем больше у России появится вариантов проведения выигрышной для себя политики и на других направлениях.
***
В целом нелинейный ход международного развития в 2021 г., с одной стороны, внес более ощутимую ясность в динамику и направленность происходящего обострения проблем функционирования глобальной системы, включая осложнение взаимоотношений ее основных движущих сил, с другой – четче обозначил контуры и принципы формирующегося нового, полицентричного миропорядка. Исход этого процесса в немалой степени связан с результативностью внешней политики России. Без преувеличения можно сказать, что инерционное развитие в русле доминирования Запада в глобальной политике, экономике и финансах завело мир в тупик (ему просто стало тесно в том, что все больше напоминает смирительную рубашку) и вызрели условия для радикального перелома в международных отношениях. Он уже давно произошел на интеллектуальном уровне – дело за психологией западных элит, которые привыкли мыслить категориями политики с позиции силы, что все больше расходится с реальностью.
Мир продолжает меняться и то, что вчера казалось незыблемым, сегодня смотрится совершенно по-другому.