Зачем губернаторам в России нужны председатели правительства?

Аналитическое агентство «Национальный эксперт» совместно с Центром развития региональной политики 23 ноября подготовили доклад, в котором оценили рабочую активность председателей региональных правительств. Премьер-министры в субъектах, как правило, остаются в тени губернаторов, но при этом остаются ключевыми фигурами, ответственными за социально-экономическое развитие. Число глав правительств в субъектах неуклонно растёт и на данный момент составляет 32 человека. Впрочем, эксперты отмечают, что эта тенденция, вероятно, продолжится, так как Центр намерен «приставить» к каждому главе региона своего «премьера».

Нужен ли премьер губернатору

На данный момент должность председателя правительства официально существует в 32 регионах России. Речь идёт именно о самостоятельных политических фигурах. В остальных 53 субъектах функции главы правительства выполняет сам губернатор. В целом число регионов, где создаются самостоятельные должности «премьеров», растёт — в течение последнего года должность председателя правительства была введена в Адыгее, на Камчатке и в Кузбассе. В семи регионах произошла смена «премьер-министров», в том числе в Мордовии, Северной Осетии и Ульяновской области, то есть там, где произошли смены глав субъектов. Симптоматично, что большинство председателей правительств после отставки не получают повышения в системе государственного управления, часто уходят в бизнес или на работу в крупные госкомпании. Исключением остаётся Артём Здунов, который в прошлом году перебрался из кресла премьера в Дагестане на губернаторское место в Мордовии. Этот случай свидетельствует о том, что главы региональных правительств, хоть и нечасто, но рассматриваются как кадровый резерв губернаторского корпуса.

Одновременно эксперты отмечают, что главы исполнительной власти остаются заметными фигурами, которые курируют экономический блок работы правительства, разделяя с главами субъектов ответственность за состояние социально-экономической сферы. Директор Центра развития региональной политики Илья Гращенков отмечает, что практика, согласно которой губернатор, являясь высшим должностным лицом, не возглавляет правительство региона, а руководит им через иные механизмы, в том числе назначение правительства, больше соответствует положениям закона, по смыслу которого разграничиваются высший исполнительный орган (правительство региона) и высшее должностное лицо.

«Руководить системой исполнительных органов не значит возглавлять их. Невозможно представить, чтобы на федеральном уровне президент страны как высшее должностное лицо совмещал свою деятельность с работой председателя правительства. Совмещение политической и технической должности в одном лице влечет особые механизмы воздействия на губернатора сверху. В компетенцию регионального правительства обычно входят вопросы государственного управления, которые отнесены к предмету ведения субъекта Российской Федерации и не составляют сферу деятельности руководителя субъекта РФ, а также регионального парламента. По аналогии с федеральным правительством нормативно-правовыми актами регионального правительства выступают распоряжения и постановления, которые принимаются для исполнения законодательных актов. А отраслевые министерства, ведомства, комитеты на уровне субъекта РФ выполняют отраслевое и межотраслевое управление, имея, как правило, двойное подчинение — как председателю правительства региона, так и руководителю субъекта РФ. Так что мы видим, что председатель правительства просто разгружает губернатора, позволяя ему сосредоточиться на политике, а не на управлении».

Илья Гращенков

Директор Института прикладных политических исследований ВШЭ Валерия Касамара убеждена, что нет никакой единой формулы штатного формирования региональных правительств ввиду разного калибра регионов и профилей управленцев.

«Позиция губернатора может быть совмещена с должностью председателя регионального правительства, а может и нет. Важнее, чтобы структура управления регионом была адекватна его целям и масштабам. Решение большинства проблем нуждается в межведомственной проработке, и чтобы избежать пресловутого «кто сшил костюм?», важно настраивать, совершенствовать и регулировать внутреннее взаимодействие. При очевидной политической ответственности губернаторов и объеме их публичной занятости необходимо ещё и координировать внутренние процессы, чем, как правило, и занимаются председатели региональных правительств».

Валерия Касамара

По мнению главы аналитического центра «Акценты» Антона Чаблина, разделение политико-представительских и экономических функций на уровне регионов — абсолютно правильная инициатива.

«Премьер-министры однозначно нужны, учитывая увеличение списка задач, которые спускаются Москвой в регионы. Только из недавних — это формирование преференциальных режимов для инвесторов, привлечение инфраструктурных кредитов. А политическая реформа, которая начнется после принятия законопроекта Клишаса — Крашенинникова, заставит ряд регионов пересмотреть отношения с федеральным центром и с муниципалитетами. Такой растущий масштаб задач, конечно, требует, чтобы они решались по принципу «двух ключей»: губернатор плюс премьер. Но полнотой власти, безусловно, главы регионов делиться не хотят, поэтому во многих регионах (даже таких крупных и явно требующих более сложной системы управления, нежели сейчас — Ростовская область, Краснодарский край, Тюменская область, Белгородская область) нет премьеров. Насколько мне известно, в ходе политической реформы этот пробел будет восполнен: УВП поставит задачу перед всеми губернаторами обзавестись премьерами».

Антон Чаблин

Самые активные премьеры

Проведённый исследователями «Национального эксперта» анализ показывает, что самую высокую рабочую активность продемонстрировали премьер-министры в Приволжском федеральном округе (Башкирия, Татария, Пензенская область). Так, наиболее высокое число международных встреч у Андрея Назарова из Башкирии. Он же лидирует по числу встреч с федеральными персонами и общественностью. Чаще всего проводят личные приёмы граждан премьер-министры Ингушетии Владимир Сластенин и Крыма Юрий Гоцанюк. В целом же председатели региональных правительств мало внимания уделяют приёму граждан и международным встречам, делая основной акцент в своей публичной работе на встречах с представителями бизнеса, отдельных групп общественности и федеральными чиновниками, а также на инспекционных поездках по объектам, в том числе в муниципалитетах.

Медийность председателей правительства коррелирует с их рабочей активностью. Исключения составляют новые назначенцы. С ними связано большое число публикаций при низкой управленческой активности, которую недавно назначенные премьеры ещё не успели развить.

Как отмечает Илья Гращенков, наметилась практика наделения главы регионального правительства функциями контроля над развитием не только ключевых сфер экономики, но и конкретных муниципальных образований.

«Как правило, это вторые по численности и статусу города в субъекте либо крупные городские агломерации. В частности, в Татарстане премьер-министр проводит значительную часть времени в Набержночелнинской агломерации (Нижнекамск, Набережные Челны, Елабуга), а в Башкирии глава правительства чаще других районов посещает Зауралье. Аналогично контролю над отдельными муниципалитетами имеется также практика неофициального курирования премьер-министрами крупных экономических субъектов, расположенных на территории региона».

Илья Гращенков

В будущем можно ожидать возрастания роли глав региональных правительств, полагают авторы исследования. Это связано с усложнением процесса управления, появлением преимущественно социально-экономических критериев оценки деятельности исполнительных органов власти регионов, что формирует запрос на появление фигур, которые будут концентрировать управленческие функции в сфере экономики. Действующие главы регионов не всегда обладают соответствующими возможностями и компетенциями. Кроме того, наличие премьер-министров позволяет отводить от губернаторов часть общественного негатива, который в основном связан с уровнем социально-экономического развития субъекта.