ЕС пора активнее браться за собственную безопасность — Foreign Affairs

В повестку дня ЕС внезапно вернулись вопросы безопасности и обороны. Хаотичный уход США из Афганистана, ставший шоком для европейских союзников Вашингтона, с которыми не провели каких-либо консультаций, и напряженность в отношениях с Францией из-за сделки по подводным лодкам между Австралией, Соединенным Королевством и Соединенными Штатами (AUKUS) обострили обеспокоенность ЕС. США, обращаясь к Азии, меняют свои приоритеты, теряя интерес не только к Европе, но и к Ближнему Востоку и Северной Африке.

И хотя президент США Джо Байден по-прежнему готов обеспечивать безопасность стран — членов НАТО в рамках статьи 5 устава блока, как показывают опросы общественного мнения сторонников как Демократической, так и Республиканской партии, стремление американских граждан к военному вмешательству для разрешения конфликтов в прилегающих к Европейскому континенту регионах в последние годы пошло на убыль, пишут бывший сотрудник Госдепа Макс Бергманн и старший директор Европейского центра при Атлантическом совете (организация, признанная в России нежелательной) Бенджамин Хаддад в статье, вышедшей 18 ноября в Foreign Affairs.

Зная об этой тенденции, официальные лица ЕС всё чаще осознают, что блок должен взять на себя ответственность за собственную безопасность. Так, 15 сентября председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен объявила, что в первой половине следующего года, когда председательствовать в блоке будет Франция, Европейский союз проведет саммит по обороне.

Тем не менее нынешняя ситуация уникальна позицией не Парижа или Брюсселя, а Вашингтона. На встречах между французскими и американскими официальными лицами, которые состоялись после ссоры вокруг AUKUS, а затем на встрече 29 октября в Риме между Байденом и президентом Франции Эммануэлем Макроном, США признали необходимость в более надежном оборонном потенциале ЕС, «дополняющем НАТО».

Для США, которые давно обеспокоены тем, что независимые европейские оборонные инициативы могут подорвать трансатлантический альянс, такое публичное одобрение способности ЕС обеспечивать собственную безопасность отдельно от НАТО стало значимой политической уступкой. Но, как недавно заметил бывший посол США в НАТО Александр Вершбоу, «разговоры ничего не стоят, сказать же это про военный потенциал нельзя». Вновь обретенное согласие США с тем, что ЕС будет самостоятельно обеспечивать свою безопасность, в конечном счете имеет какое-либо значение только в том случае, если ЕС воспользуется моментом и возьмет на себя реальную инициативу. Иными словами, пришло время больших шагов.

Если ЕС не сможет воплотить смелое предложение, которое приведет к ощутимым военным закупкам, восполняющим пробелы в потенциале НАТО и дающим Европейскому союзу возможность действовать самостоятельно в случае необходимости, более сбалансированное трансатлантическое партнерство останется несбыточной мечтой. Во многом благодаря прецеденту, созданному европейским планом восстановления экономики после пандемии, теперь у ЕС есть простой способ финансировать новые оборонные инициативы: занимать деньги.

«Мы предлагаем Европейскому союзу запустить новую инициативу на 100 миллиардов евро для поддержки оборонных закупок», — отметил авторы.

Несмотря на регулярные призывы к увеличению европейских расходов на оборону, Вашингтон на протяжении десятилетий выступал против усилий по интеграции ЕС в области обороны. На встрече министров иностранных дел стран НАТО в декабре 1998 года тогдашний государственный секретарь США Мадлен Олбрайт изложила некоторые важные моменты для будущих оборонных инициатив ЕС. Олбрайт обозначила три границы для ЕС — оборонный потенциал ЕС не мог дублировать НАТО, процесс принятия решений не должен был осуществляться отдельно альянса, как и нельзя было дискриминировать членов НАТО за пределами Европейского союза. Вскоре эти ограничения превратились в доктрину.

Зависимость ЕС от Соединенных Штатов в плане обеспечения его безопасности дала Вашингтону фактически право вето на предложения блока в области обороны. И он пользовался им, указывая на то, что его европейские партнеры должны выбирать между ЕС и НАТО. Для союзников США в Центральной и Восточной Европе, для которых угроза со стороны России не является чисто теоретической, это вообще не выбор.

Поскольку США по-прежнему являются фундаментом обороны континента, скептицизм Вашингтона по отношению к европейским оборонным инициативам создал условия для появления противников самостоятельного курса блока в области обороны. Европейские официальные лица часто приезжали в Вашингтон, выражая в частном порядке разочарование в связи с инициативами Франции в области безопасности, полагая, что это именно то, что хотят услышать их американские собеседники. Но с 1990-х годов мир сильно изменился. Если администрации Билла Клинтона приходилось решать задачу выживания НАТО в мире после Холодной войны, сейчас о нерелевантности альянса уже не говорится.

Эволюционировал и ЕС, поэтому осторожность Америки в отношении союза больше не может считаться оправданной. Политический союз стран Европы пережил множество кризисов, доказав свою прочность и играя всё более заметную роль на глобальной сцене. Несмотря на возражения США, ЕС также стал в большей степени играть более важную роль в области обеспечения безопасности, создав общий оборонный фонд для закупок и оказания помощи в этой сфере за рубежом. Тем не менее скептическое отношение к европейским оборонным шагам по-прежнему значительно в среде политиков по обе стороны Атлантики, что препятствует значительному прогрессу.

Как показали недавние международные военные кампании, такие как интервенция в Ливии и борьба с «Исламским государством» (организация, деятельность которой запрещена в РФ), способность ЕС проводить свой курс в значительной степени зависит от поддержки со стороны США. Сильный, стабильный и более милитаризованный ЕС, способный самостоятельно отражать вызовы по соседству, жизненно важен для Вашингтона.

Хотя Байден назвал статью 5 НАТО «священным обязательством», актуален вопрос, будет ли Вашингтон действовать, если в восточном Средиземноморье или в Северной Африке разразится кризис, в котором не было прямого участия государства — члена НАТО, но который, вероятно, имел бы разрушительные последствия для ЕС. Кроме того, будет ли Европейский союз, способный проводить независимый военный курс, иметь больше возможностей остановить геноцид на западных Балканах, чем это было в 1990-х годах, когда блок полагался на США? Или, на самом базовом уровне, случись в той или иной далекой стране кризис, пошел бы Вашингтон на мобилизацию своих сил для эвакуации граждан стран ЕС?

Решение таких вопросов должно стать неотложным приоритетом для США. Оно потребует нового подхода к европейской обороне. Если просто требовать, чтобы европейские государства тратили больше на собственную оборону, это просто приведет к дальнейшему трансатлантическому дрейфу. Слишком долго европейские государства, такие как Германия, полагались на НАТО, способствуя атрофии своих вооруженных сил. В будущем можно ожидать, что страны ЕС не только вряд ли потратят больше после пандемии COVID-19, но и любые возможные сторонние расходы не окажут большого влияния на европейскую безопасность, поскольку они будут разделены на 27 стран — членов ЕС.

Таким образом, при текущем курсе военная слабость ЕС вполне может усугубиться, увеличивая зависимость блока от США. Нахлебничество ЕС, возможно, и имеет высокую цену в евро, но оно также имеет очевидную цену для трансатлантических отношений. Если Вашингтон будет считать, что ЕС мало чем помогает, и считает, что вовлечение блока не стоит времени, это приведет только к еще большему отчуждению. Таким образом, и Соединенные Штаты, и Европа должны разработать новый подход — такой, при котором ЕС делает реальные инвестиции, а Соединенные Штаты поддерживают интеграцию этих усилий на уровне ЕС.

ЕС может позволить себе раскошелиться

Повышение обороноспособности Европы до такой степени, чтобы ЕС был способен к независимым военным действиям, будет дорогостоящим. Но исторический пакет ЕС по восстановлению коронавируса стоимостью €750 млрд, фонд Next Generation EU, предлагает потенциальную модель для финансирования новых военных инициатив ЕС. ЕС должен занять дополнительно €100 млрд для финансирования закупок оборонительного оборудования странами-членами и для поддержки существующих инициатив ЕС. Такое дополнительное стимулирующее финансирование ускорило бы восстановление экономики ЕС и укрепило бы оборонный потенциал, трансформируя способность ЕС защищаться и позволяя ей сотрудничать с НАТО и США на более равноправной основе.

До лета 2020 года идея о том, что Европейский союз займёт средства, была почти невообразимой. Но европейский пакет восстановления экономики после пандемии сделал нечто уникальное. Вместо того, чтобы просить государства-члены использовать свои национальные бюджеты, как они это делают для финансирования бюджета ЕС, Европейский союз, опираясь на евро и Европейский центральный банк, пошел на финансовые рынки, которые, как выяснилось, стремились предоставить ссуды Брюсселю. Кредитный рейтинг ЕС составил AAA, и, как отмечает Bloomberg в июне, рыночный спрос на долговые обязательства ЕС был «заоблачным». Благодаря недавно установленной способности брать займы под процентные ставки от отрицательных до чуть выше нуля, Европейский союз может инвестировать в себя без дополнительных затрат.

Поскольку более экономные члены ЕС будут противодействовать увеличению заимствований, ключевым моментом является настойчивость Вашингтона. Коллективные расходы дадут ЕС подкрепить евро. Он также может оказаться более приемлемым для некоторых стран-членов ЕС. Например, мало шансов, что новое правительство Германии будет больше тратить на оборону внутри страны. Но две немецкие коалиционные партии, «Зеленые» и Свободная демократическая партия, в принципе, поддерживают концепцию обороны ЕС. И все они ставят трансатлантический альянс в центр своей политики.

Недавние инициативы, направленные на продвижение структурной интеграции вооруженных сил ЕС, такие как Европейский оборонный фонд и система постоянного структурированного сотрудничества (PESCO), которые были задействованы в 2017 году, уже работают над оптимизацией европейских расходов на оборону. В их рамках уже начато финансирование оборонных исследований и закупок. Но теперь, когда у ЕС есть институциональная структура, позволяющая делать гораздо больше в сфере обороны, он может увеличить расходы на конкретный потенциал.

Евросоюзу было бы разумно сначала сосредоточиться на крупных военных закупках, которые одновременно восполнят пробелы в военном потенциале, выявленные НАТО, обеспечат оперативную совместимость и уменьшат зависимость ЕС от Соединенных Штатов. Например, в свете недавней ситуации, когда европейские страны были вынуждены полагаться на Соединенные Штаты при эвакуации из Афганистана, необходимо было бы закупить, в частности, флот дальнего воздушного транспорта и самолеты-дозаправщики. ЕС может также рассмотреть возможность приобретения современных подводных лодок или военно-морских судов, благодаря которым можно остановить сокращение морского присутствия, пойти на развитие киберинфраструктуры, закупить беспилотники, а также другие инструменты воздушного патрулирования, которые позволят ЕС отслеживать нарушения Россией европейского воздушного пространства и соблюдение эмбарго в отношении Ливии или Сирии.

Некоторая часть финансирования может быть инвестирована в более чем 40 оборонных проектов PESCO, которые уже находятся в стадии реализации, прежде всего в оборонные программы, которые были приостановлены из-за сокращения бюджета в связи с пандемией. В частности, должно быть восстановлено полное финансирование инициативы ЕС по военной мобильности, которая была сокращена на переговорах по бюджету ЕС, но выполняет важную работу по модернизации дорог, железных дорог и мостов, чтобы танки НАТО могли двигаться на восток.

Каждая стадия развития европейского проекта вызывала серьезные институциональные реформы, и стремление ЕС к самостоятельному обеспечению своей безопасности не будет исключением. Хотя могут потребоваться некоторые трудные уступки, институциональные реформы, которые позволят ЕС создать более надежный оборонный потенциал, в конечном счете могут проложить путь к более последовательной и эффективной европейской внешней политике.

Прорывной саммит?

О новой инициативе европейской безопасности в этом направлении можно было бы объявить на саммите ЕС по обороне в начале 2022 года, который состоится в течение предстоящих шести месяцев во время смены председательства Франции в ЕС. Для Парижа, традиционного поборника европейской обороны, было бы разумно возглавить эти усилия, но дух компромисса будет иметь важное значение. Если Франция утверждает, что действует в интересах европейского суверенитета, она должна продемонстрировать намерение защитить ЕС от всех угроз, включая Россию.

В последние недели ЕС стал свидетелем столкновения между Брюсселем и Варшавой из-за постановления польского конституционного суда о том, что законы ЕС не должны заменять национальные законодательства, что является фундаментальным вызовом правовой базе ЕС. Хотя ЕС должен обеспечивать соблюдение своих демократических принципов, признание геополитической уязвимости стран Центральной и Восточной Европы перед лицом продолжающейся российской агрессии также должно быть отражено в его приоритетах расходов.

Между тем Соединенные Штаты должны оказывать твердую поддержку этой работе. Чтобы этот план увенчался успехом, необходимо будет активно взаимодействовать с нынешней администрацией. Белый дом должен убедить Восточную Европу в том, что оборонные инициативы ЕС не уменьшат приверженности Вашингтона НАТО и европейской безопасности. Напротив, Соединенные Штаты должны ясно дать понять, что они рассматривают интеграцию в области обороны с ЕС как долгосрочные инвестиции в трансатлантическое партнерство, которое, отнюдь не подменяя НАТО, потребует прочного трансатлантического сотрудничества в области обороны через НАТО. Вашингтон должен продемонстрировать своим европейским союзникам, что если они будут более серьезно относиться к собственной безопасности, Соединенные Штаты будут более серьезно относиться к Европе.

Поддержка обороны ЕС также потребует от США признания того, что расходы будут в первую очередь способствовать укреплению европейской оборонно-промышленной базы, что является необходимым шагом для обеспечения устойчивости ЕС и внутренней политической поддержки этих инициатив. Крайне важно, чтобы крупные европейские закупки создавали рабочие места во всём ЕС. Это может быть горькой пилюлей для американских оборонных подрядчиков, но такой подход позволит администрации Байдена продемонстрировать американской общественности, что позитивное взаимодействие, а не оскорбления и угрозы, побудили страны ЕС увеличить расходы на оборону. Приняв на себя обязательство по защите Европейского союза, власти стран блока могли бы помочь себе и Байдену в сложной внутренней обстановке.

Скептицизм в отношении того, что ЕС примет решительные меры, оправдан. Тем не менее после десятилетия кризисов, от спасения греческого долга до Brexit и пандемии COVID-19, ЕС стал сильнее. За последние два года ЕС доказал, что может предпринимать масштабные политические инициативы. В то время как Конгресс США изо всех сил пытается принять климатическое законодательство и регулировать технологических гигантов, ЕС лидирует в глобальном масштабе со своей европейской «зеленой» сделкой и своими актами о цифровых рынках и услугах. Европейский союз может делать большие дела, и Соединенные Штаты должны побуждать ЕС мыслить масштабно и смело действовать в сфере обороны, потому что европейская безопасность остро нуждается в пересмотре. Настало время для ЕС активизировать усилия по обороне, в которых нуждаются Европейский союз и НАТО.