Анализ отдельных положений Закона
«О транспорте в Республике Казахстан»
Климкин С.И., к.ю.н.,
профессор НАО «Университет Нархоз»,
г.н.с. Института законодательства и правовой информации
Республики Казахстан
Опубликовано:
Narxoz. LawandPublicPolicy,
2020, № 4
1. Подводя определенный итог, мы заканчиваем серию публикаций о транспортном законодательстве Республики Казахстан (см.: Zakon.kz, 13 марта 2021 г. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34276080; Zakon.kz, 15 октября 2021 г. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=33211161; Zakon.kz, 21 октября 2021 г. https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35017769).
2. Транспортное законодательство Республики Казахстан имеет очень разветвленную структуру.
Так, статья 2 Закона традиционно устанавливает, что законодательство Республики Казахстан о транспорте основывается на Конституции Республики Казахстан, состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Однако при этом следует учитывать, что и Гражданский кодекс РК (Особенная часть) содержит Главу 34 «Перевозка».
Также в Республике Казахстан принято пять Законов об отдельных видах транспорта:
Отношения, связанные с деятельностью трубопроводного транспорта, регулируются соответствующим законодательством Республики Казахстан [1].
Условия перевозок, порядок использования транспортных средств, обеспечения безопасности в области технического регулирования транспортных средств и процессов их жизненного цикла для жизни и здоровья человека и окружающей среды определяются нормативными актами, действующими на соответствующих видах транспорта, утверждаемыми в установленном порядке и являющимися обязательными для всех участников транспортных отношений.
Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора.
3. Закон Республики Казахстан от 21 сентября 1994 г. № 156-XIII«О транспорте в Республике Казахстан (далее – Закон, анализируемый Закон)определяет основы правовой, экономической и организационной деятельности транспорта Республики Казахстан.
В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 г. № 190, анализируемый Закон относится к отрасли 350.000.000. «Транспортное законодательство».
4. В Послании Президента Республики Казахстан - Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050. Новый политический курс состоявшегося государства» отмечается: «Мы ставили задачу развивать инфраструктуру. И это оказалось нам по силам. За прошедшие годы было введено в строй множество крупных стратегических объектов промышленной, транспортной инфраструктуры и инфраструктуры жизнедеятельности. Это – автомобильные и железнодорожные магистрали, трубопроводы, логистические центры, терминалы, аэропорты, вокзалы, порты и так далее. Все это дало работу многим казахстанцам, встроило нас в систему региональных и глобальных хозяйственных связей».
В Послании Президента Республики Казахстан К-Ж.К Токаева от 1 сентября 2020 г. указывается, что развитие качественно новой национальной индустрии требует обновленную законодательную базу. Вопросы регулирования и поддержки промышленности содержатся во множестве разрозненных законодательных актов. Однако там не определены сквозные цели, отсутствует взаимоувязка политик и мер. Существует также большое количество законов, регулирующих отдельные сектора или отрасли. Например, Закон «Об электроэнергетике», Закон «О транспорте».
5. Отметим, что Закон содержит статью 2-1, определяющую принципы транспортной логистики, к которым отнесены:
1) законность;
2) ориентированность на потребности клиентов;
3) безопасность;
4) сохранность;
5) единство процедур;
6) равный доступ;
7) интегрированность в глобальную транспортно-логистическую систему.
Законом РК от 10 ноября 2014 г. № 249-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам передачи органам государственных доходов функций ветеринарно-санитарного контроля и контроля по карантину растений в автомобильных пунктах пропуска через таможенную границу Таможенного союза» анализируемый Закон дополнен статьей 15-2 (изложена в редакции Закона РК от 27 октября 2015 г. № 363-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития дорожно-транспортной инфраструктуры, транспортной логистики и авиаперевозок»), согласно которой на территории Республики Казахстан в зависимости от выполняемых операций могут создаваться международные и региональные транспортно-логистические центры. Международные транспортно-логистические центры предназначены для выполнения операций с грузами и транспортными средствами, перемещаемыми через таможенную границу Евразийского экономического союза, в том числе осмотра, включая таможенные и пограничные операции в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Региональные транспортно-логистические центры предназначены для выполнения операций с грузами и транспортными средствами в пределах Евразийского экономического союза.
На развитие этого комплекса Президент также обратил внимание в своем Послании: «Реализация первого этапа программы «Нұрлы жол» была успешной, она позволила соединить столицу страны с регионами по «лучевому» принципу. Сформирован новый инфраструктурный каркас транспортной системы, обеспечена интеграция страны в глобальные транспортные коридоры, восстановлен исторический статус Казахстана как связующего звена между Азией и Европой. Однако конкуренция в этой сфере очень высока. В Центрально-Азиатском регионе появились альтернативные проекты, которые могут снизить транзитный потенциал Казахстана. Поэтому второй этап «Нұрлы жол» должен быть нацелен на закрепление лидирующей роли транспортно-транзитного сектора нашей страны. Конкурентоспособность Казахстана должна расти за счет прорывных инфраструктурных проектов, привлечения новых стран и компаний, повышения уровня сервиса и скорости транзитных маршрутов. Задача – до 2025 года реконструировать и обеспечить дорожным сервисом 24 тысячи километров дорог, то есть все республиканские дороги».
19 января 2021 г. Касым-Жомарт Токаев обратился к главам государств-членов Евразийского экономического союза в качестве председателя Высшего Евразийского экономического совета.
Он отметил, в том числе, что важно всесторонне и полноценно задействовать потенциал трансграничных транспортных артерий и логистических хабов.
Эффективное сотрудничество в этой сфере сыграет решающую роль в расширении торгово-экономических связей и установления доверия на всем евразийском континенте.
В этих целях предлагаем активизировать работу по развитию взаимовыгодных совместных проектов, обеспечивающих увязку евразийского интеграционного объединения с инициативой «Один пояс – один путь».
Евразийский транзитный маршрут должен стать максимально привлекательным и конкурентоспособным для международной торговли по торгово-транспортной оси Европа-Азия.
Выражаем уверенность, что реализация проекта сопряжения национальных товаропроводящих систем государств-членов, в том числе через создание евразийских оптово-логистических комплексов, позволит повысить общую эффективность транспортных коридоров ЕАЭС как для хозяйствующих субъектов стран-участниц, так и для иностранных партнеров, - написал Токаев.
В связи с чем он предложил полноценно использовать потенциал «Хоргосского узла» на границе РК с Китаем, а также возможности формирующегося Международного центра торгово-экономического сотрудничества «Центральная Азия» на границе Казахстана с Узбекистаном в интересах всех участников ЕАЭС [2].
6. Однако нельзя не учитывать то обстоятельство, что анализируемый Закон был принят еще в 1994 г., первым из всего массива казахстанских законодательных актов о транспорте, а также тот факт, что ему придан статус консолидированного закона.
Это, по нашему мнению, делает его уязвимым в вопросах непрямого действия большого числа его положений, соотношения с ГК и законодательными актами об отдельных видах транспорта, а также иными законодательными актами.
Здесь же отметим, что благодаря Закону РК от 16 июня 2004 г. № 566-II «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в казахстанском законодательстве впервые появилось положение, определяющее перечень отношений, регулируемых кодексами Республики Казахстан (статья 3-1 Закона РК от 24 марта 1998 г. № 213-1 «О нормативных правовых актах»).
Наличие в этом перечне транспортных отношений, также требующих регулирования кодексом, нами в свое время негативно комментировалось таким образом: «Разработчики поправок могут возразить: транспортный кодекс будет регулировать не только собственно договоры перевозки, но и иные вопросы, связанные, например, с государственным регулированием деятельности транспорта, его лицензированием и т.п. Так, вероятно, и произойдет. Однако такой подход противоречит самому понятию кодекса как закона, регулирующего однородные отношения, поскольку отношения, возникающие из договора перевозки, – сфера гражданского, т.е. частного, права, а лицензирование и иные аспекты государственного регулирования – область права публичного» [3].
Законом РК от 28 декабря 2010 г. № 369-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам транспорта»подпункт 11) статьи 3-1 Закона о нормативных правовых актах, который указывал на транспортные отношения, был исключен.
Тем не менее, в соответствии со статьей 9 действующего Закона о правовых актах, общественные отношения в сфере (области) транспорта подлежат регулированию консолидированным законом, который принимается с целью совершенствования структуры законодательства и объединяет законы, регулирующие комплексные по своему характеру общественные отношения [4].
7. Согласно статье 3 Закона, автомобильные дороги общего назначения (за исключением проданных государственной исламской специальной финансовой компании по решению Правительства Республики Казахстан), судоходные водные пути, маяки, устройства и навигационные знаки, регулирующие и гарантирующие безопасность судоходства, шлюзы, аэронавигационные устройства органов управления воздушным движением, инженерные сети, связанные с обеспечением безопасности полетов воздушных судов, а также метрополитен являются государственной собственностью и не подлежат отчуждению.
Аэронавигационные устройства органов обслуживания воздушного движения являются государственной собственностью, а в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан, могут находиться в частной собственности.
Магистральная железнодорожная сеть не подлежит приватизации и передается национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры.
Магистральные, станционные пути и иные объекты магистральной железнодорожной сети, находящиеся в государственной собственности, передаются национальному управляющему холдингу на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан, для передачи Национальной железнодорожной компании с последующей передачей Национальному оператору инфраструктуры.
Морские порты, имеющие статус международного значения, не подлежат приватизации и могут передаваться в оплату акций национального управляющего холдинга, национального холдинга, национальной компании на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Республики Казахстан.
Подъездные пути и узкоколейные линии, а также автомобильные дороги, за исключением указанных в части первой настоящей статьи, могут находиться как в государственной, так и в частной собственности.
Данные положения соответствуют пунктам 1, 2 статьи 6 Конституции Республики Казахстан, согласно которым в Республике Казахстан признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность. Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом.
8. В этом вопросе представляет интерес Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 1 июля 2005 года № 4, в котором указывается, в том числе, что в обращении, поступившем в Конституционный совет Республики Казахстан 13 мая 2005 года, депутаты Парламента просят дать официальное толкование пункта 3 статьи 26 Конституции с позиции допустимости установления законодательными актами республики, в том числе статьей 13 Закона Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года № 156-XIII «О транспорте в Республике Казахстан», льгот, ограничивающих, по их мнению, частную собственность отдельных лиц.
Конституционный Совет отметил, в том числе, что основания и пределы ограничения права собственности и их характер вытекают из нормы пункта 1 ст. 39 Конституции, согласно которой «права и свободы человека могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Следовательно, имущественное право не является абсолютным и может быть ограничено законами как в сфере гражданско-правовых отношений, так и в публично-правовой сфере. Данная правовая позиция вытекает также из конституционной нормы о том, что пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом (пункт 2 ст. 6 Конституции), и из постановления Конституционного Совета от 3 ноября 1999 года № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов 1), 2) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан».
Конституционный Совет считает, что содержание рассмотренных конституционных норм дает основание государству определять границы осуществления собственником его правомочий. Установление законодательным путем льгот, направленных на решение социальных вопросов государственного значения и ограничивающих при этом право собственности, является исключительной прерогативой законодателя.
При установлении льгот для определенной категории пассажиров отчуждения имущества как такового не происходит, а имеет место законодательное урегулирование режима пользования имуществом для решения государственных, в частности, социальных вопросов. Вопрос о компенсациях затрат, понесенных в связи с этим, должен рассматриваться через призму обязанности участия каждого в жизни общества и государства (например, уплата налогов, регулирование тарифов субъектов естественных монополий и др.). Изложенное основано на требовании пункта 2 статьи 6 Конституции, в соответствии с которым собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу.
9. Частью второй ст. 4 Закона установлено, что земельные и водные отношения, возникающие при отводе земель транспорту и предоставлении вод водному транспорту, порядок их пользования регулируются земельным, водным и транспортным законодательством.
Таким образом, Законом предусмотрена бланкетная отсылка к Земельному кодексу Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442-II и Водному кодексу Республики Казахстан от 9 июля 2003 г. № 481-І.
При этом вопрос о землях транспорта подробно раскрывается в статьях 111, 113 - 117 Земельного кодекса РК, что вызывает сомнения в необходимости наличия статьи 4 анализируемого Закона.
Согласно части первой ст. 5 Закона, государственное регулирование деятельности транспорта осуществляется путем правового обеспечения, лицензирования, технического регулирования, налогообложения, кредитования, финансирования и ценообразования, осуществления инвестиционной, единой социальной и научно-технической политики, контроля и надзора за исполнением транспортными предприятиями законодательства Республики Казахстан.
Таким образом, Законом предусмотрена бланкетная отсылка к Кодексу Республики Казахстан от 25 декабря 2017 г. № 120-VI «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)», Бюджетному кодексу Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. № 95-IV, Кодексу Республики Казахстан от 29 октября 2015 г. № 375-V «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан».
К Предпринимательскому кодексу напрямую отсылает статья 25-1 «Государственный контроль в сфере транспорта» анализируемого Закона.
10. Нами обнаружено не менее 74 бланкетных норм по земельным вопросам, вопросам лицензирования, налогообложения, государственного управления, разрешений и уведомлений, страхования, дорожного движения, технического регулирования, монополистической деятельности, военизированной охраны, противодействия терроризму и т.д.
11. В Законе неоднократно используется термин «фрахтователь» (в различных падежах) без раскрытия его содержания и понятия самого договора фрахтования в понятийном аппарате.
При этом, согласно части первой ст. 691 ГК РК, по договору фрахтования (чартера) одна сторона (фрахтовщик) обязуется предоставить другой стороне (фрахтователю) за плату всю или часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозки пассажиров, багажа и грузов.
12.1. Согласно части четвертой ст. 17-1 Закона, срок исковой давности по требованиям, вытекающим из перевозки груза и (или) пассажиров, регулируется в порядке, установленном законодательством.
В свою очередь, пунктом 2 ст. 706 ГК установлено, что срок исковой давности по требованиям, вытекающим из перевозки груза, устанавливается в один год. Пунктом 3 ст. 706 ГК определено, что правила настоящей статьи не распространяются на требования, вытекающие из перевозки пассажира и багажа.
Законодательными актами об отдельных видах транспорта данный вопрос регулируется следующим образом:
12.2. Пунктом 3 статьи 101 Закона о внутреннем водном транспорте установлено, что срок исковой давности устанавливается:
1) по договору перевозки (буксировки) грузов - один год;
2) по договору перевозки пассажиров и багажа - шесть месяцев.
12.3. В соответствии с пунктом 2 ст. 236 Закона о торговом мореплавании, срок исковой давности по договору морской перевозки груза - один год, по договору перевозки пассажира и багажа - шесть месяцев.
12.4. Согласно пункту 2 ст. 93 Закона о железнодорожном транспорте, срок исковой давности по договору перевозки груза, почтовых отправлений – один год, по договору перевозки пассажира, багажа, грузобагажа – шесть месяцев.
12.5. В Законах об автомобильном транспорте и об использовании воздушного пространства положений по этому вопросу нами не обнаружено.
Данное обстоятельство нельзя считать пробелом, поскольку в случаях с указанными Законами срок исковой давности по требованиям, вытекающим из перевозки груза, определяется пунктом 2 ст. 706 ГК. В отношении же требований, вытекающих из перевозки пассажира и багажа автомобильным и воздушным транспортом, подлежит применению общий, трехгодичный срок исковой давности (пункт 1 ст. 178 ГК).
Однако с точки зрения полноты и целостности урегулирования правоотношений эти вопросы целесообразно отражать во всех законах об отдельных видах транспорта.
13. О собственности на объекты транспортной инфраструктуры.
13.1. Частью первой ст. 3 Закона предусмотрено, что автомобильные дороги общего пользования (за исключением проданных государственной исламской специальной финансовой компании по решению Правительства Республики Казахстан) являются государственной собственностью и не подлежат отчуждению.
Между тем, статья 4 Закона РК от 17 июля 2001 г. № 245-II «Об автомобильных дорогах» решает этот вопрос шире и менее категорично:
- автомобильные дороги общего пользования или их участки могут быть переданы для реализации проекта государственно-частного партнерства, в том числе в концессию, в соответствии с законодательством Республики Казахстан в области государственно-частного партнерства и о концессиях (пункт 2-1);
- автомобильные дороги общего пользования областного или районного значения или их участки могут быть предоставлены в безвозмездное временное пользование юридическим лицам Республики Казахстан (ссудополучателям) в соответствии с договором безвозмездного пользования автомобильными дорогами общего пользования областного или районного значения или их участками (пункт 2-2);
- республиканские автомобильные дороги общего пользования или их участки могут быть проданы государственной исламской специальной финансовой компании на основании решения Правительства Республики Казахстан с обязательством их обратного выкупа в соответствии с условиями выпуска государственных исламских ценных бумаг (пункт 2-3);
- автомобильные дороги общего пользования международного и республиканского значения могут быть переданы Национальному оператору в доверительное управление для строительства, реконструкции, организации платного движения (пункт 7).
13.2. Частью первой ст. 3 Закона также предусмотрено, что судоходные водные пути, маяки, устройства и навигационные знаки, регулирующие и гарантирующие безопасность судоходства, шлюзы, являются государственной собственностью и не подлежат отчуждению.
Данное положение дублирует часть первую ст. 11 Закона РК от 6 июля 2004 г. № 574-II «О внутреннем водном транспорте»: внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения, используемые для судоходства, и шлюзы находятся в собственности государства и не подлежат отчуждению.
13.3. Частью первой ст. 3 Закона также предусмотрено, что аэронавигационные устройства органов управления воздушным движением, инженерные сети, связанные с обеспечением безопасности полетов воздушных судов являются государственной собственностью и не подлежат отчуждению. Частью второй ст. 3 установлено, что аэронавигационные устройства органов обслуживания воздушного движения являются государственной собственностью, а в случаях, предусмотренных законами Республики Казахстан, могут находиться в частной собственности.
Между тем, согласно статье 5 Закона РК от 15 июля 2010 г. № 339-IV «Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации», воздушные суда, аэродромы, вертодромы, аэропорты, технические средства и другое имущество, необходимые для организации, выполнения, обслуживания и обеспечения полетов воздушных судов, могут находиться в государственной и (или) частной собственности.
Здесь же отметим, что ранее действовавший Закон РК от 20 декабря 1995 г. № 2697 «Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан» содержал положение о том, что аэронавигационные устройства системы управления воздушным движением, сети телекоммуникаций, инженерные сети, связанные с обеспечением безопасности полетов воздушных судов, являются государственной собственностью (часть вторая ст. 3).
14. Статья 13 анализируемого Закона регламентирует права пассажиров и определяет льготы по оплате проезда отдельных категорий пассажиров.
Однако данные вопросы также определяются законодательными актами об отдельных видах транспорта:
- пунктом 1 статьи 67 Закона РК о железнодорожном транспорте;
- пунктом 3 ст. 112 Закона РК о торговом мореплавании;
- пунктом 1 ст. 20 Закона РК об автомобильном транспорте;
- пунктом 1 ст. 52 Закона РК о внутреннем водном транспорте;
- пунктом 1 ст. 77 Закона РК об использовании воздушного пространства.
В этой связи наличие статьи 13 в анализируемом Законе представляется нецелесообразным.
При этом пункт 1 ст. 77 Закона РК об использовании воздушного пространства следует дополнить положениями об особенностях прав пассажиров данного вида транспорта, предусмотренных анализируемым Законом.
15. Согласно статье 14 анализируемого Закона, транзитные перевозки грузов и пассажиров через территорию Республики Казахстан осуществляются: железнодорожным, воздушным, автомобильным, морским и внутренним водным транспортом по дорогам, трассам и водным путям, открытым для межгосударственных сообщений в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан, международными соглашениями и договорами.
При этом указанные вопросы нашли свою правовую регламентацию в законодательных актах об отдельных видах транспорта.
16. Статьей 16 Закона установлено, что право управления транспортным средством предоставляется лицу, имеющему соответствующую квалификацию и прошедшему медицинское освидетельствование о состоянии здоровья с выдачей документов установленного образца. Квалификационные требования по управлению транспортным средством и критерии оценки пригодности состояния здоровья для управления им определяются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Республики Казахстан.
При этом указанные вопросы нашли свою правовую регламентацию в законодательных актах об отдельных видах транспорта.
17. Отсутствует необходимость в наличии статьи 17 «Ответственность перевозчика и участников смешанных перевозок», поскольку указанные в ней положения содержатся в статьях 701, 705 ГК, а также в законодательных актах об отдельных видах транспорта.
То же можно сказать и в отношении статей 18 - 20, и ряда иных положений анализируемого Закона.
_________
Сноски:
1. Сулейменов М.К. Закон о магистральных трубопроводах: правильно ли для решения частных проблем «потрошить» Гражданский кодекс?
3. Климкин С.И. О некоторых путях совершенствования законодательства Республики Казахстан / В кн.: Климкин С.И. Гражданское право Республики Казахстан: Зигзаги нормотворчества. – Алматы: Жеті Жарғы, 2019. С. 21; первая публикация в сб.: Гражданское законодательство: Статьи. Комментарии. Практика. Вып. 21 / Под общ. ред. А.Г. Диденко. – Алматы: ЮРИСТ, 2004.
4. Климкин С.И. Отдельные вопросы отраслевой структуры частного права // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, 2019, № 4.