Почему в городе случаются конфликты? Всегда ли они неизбежны? Каковы типичные способы их разрешения?
Обсудим тему с кандидатом юридических наук, доцентом Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ Иваном Медведевым.
Сначала обследуй, потом планируй
В СМИ широко освещался майский конфликт в Екатеринбурге, где в сквере у Театра драмы на Октябрьской площади планировалось построить храм. Расхождение мнений жителей и последовавший конфликт удивил специалистов?
Иван Медведев: Журналисты немного отвыкли от того, что люди интересуются своей территорией и высказываются о ее судьбе, отсюда и резонанс. А лично я нового там не увидел. Мне, скорее, не понравилось, что в Екатеринбурге сделаны все ошибки, которые привычно совершаются. Изучение мнения местного сообщества должно предшествовать любому проектированию. Я вспоминаю работы шотландского градостроителя Патрика Геддеса, он одним из первых в начале XX века внедрил социологию в городское планирование. И сформулировал правило: survey first - plan second. "Сначала обследуй, потом планируй". Сто лет прошло с тех пор...
Может быть, стоит внедрять дисциплины о разрешении городских конфликтов на факультетах государственного управления? Чтобы будущие мэры были готовы к диалогам в сфере градостроительства?
Иван Медведев: Отдельные попытки, мне кажется, уже делаются, но очень отрывочно. Я знаю, что во Франции есть Национальная школа администрации (ENA) - элитная академия государственной службы, основанная Шарлем де Голлем, которую заканчивали и Франсуа Олланд, и нынешний президент Франции Эмманюэль Макрон. Там высших и средних чиновников буквально "натаскивают" на разрешение конфликтов, моделируя разные типы ситуаций. Волнения на расовой и этнической почве, проблемы с мигрантами, забастовки. И в том числе учат разрешать градостроительные споры. Когда есть система управления конфликтами и их предотвращения, это очень хорошо. Думаю, что в России могли бы больше внимания уделять этим вопросам, делать семинары для губернаторов и руководителей городов, чтобы они обладали навыками разрешения споров.
Пока есть города, будут и городские конфликты
Можно ли в городе обойтись без конфликтов?
Иван Медведев: Совсем без них не получится. Уйма передвижений, слишком много разных людей на ограниченной территории, да еще и незнакомых друг с другом. Здесь брось спичку - и полыхнет.
Но так ведь не только в России?
Иван Медведев: В любом городе, всегда и во все времена. Как-то я читал новости об археологических раскопках в Сирии, где рассказывали про Тель-Брак (Нагар). Это было одно из крупнейших поселений северной Месопотамии и всего Ближнего Востока. Его пригороды в течение тысячелетий сливались с центром. И оказалось, что почти 6000 лет назад процесс урбанизации сопровождался кровавой бойней вследствие социальных распрей. Поэтому в науке считается, что город - наиболее естественное место для конфликтов всех видов. Из-за ценностей, интересов, образа жизни, толчеи и т.д. Есть много красивых описаний. Например, у британского социолога Зигмунта Баумана (он приезжал в Москву с лекцией) была статья "Город страхов, город надежд". Там современный город назван "общежитием незнакомцев". И эта ситуация постоянно обеспечивает нас столкновениями. Любой выход за порог квартиры погружает человека в определенный дискомфорт и повышает тревожность. Для него город полон чужаков, он не безопасен. Но, в общем, ничего страшного в этом нет.
А что же в этом хорошего?
Иван Медведев: В социологии конфликт не является отклонением, напротив, он рассматривается как нечто нормальное. Даже как источник развития, отправная точка для перемен. А все плохое - это от неправильных способов его разрешения. Силовых или несправедливых. В городе есть запрос на то, чтобы любые конфликты разрешались адекватно.
Вам встречалась идея о необходимости разрешения городских конфликтов в государственных программах?
Иван Медведев: Много раз. Причем в документах самого высокого уровня. Они касаются организации общественного участия в реализации благоустройства. И там черным по белому в тексте проходит задача вовлечения жителей для разрешения конфликтов и снижения их рисков.
А есть ли привлекательные практики по разрешению местных споров?
Иван Медведев: Я встречал несколько любопытных идей, но дальше разговоров дело не пошло.
Что предлагалось?
Иван Медведев: Например, для тех, кто хочет подраться с оппонентом, сделать официальные "бойцовские клубы". Допустим, случился конфликт автовладельцев во время движения, они обменялись визитками и через некоторое время сошлись на дуэли в ринге. Там выпустили пар, но с соблюдением спортивных правил, судьями, врачами...
А если я не хочу рукоприкладства?
Иван Медведев: Тогда можно создать муниципальные комиссии по разрешению конфликтов на уровне районов, куда бы входили уважаемые местными жителями люди, старожилы территории. Они бы судили "по справедливости" мелкие соседские разногласия - из-за парковок, курения в подъездах, спонтанных вечеринок во дворе. Конечно, это не идеальные способы, они не решат всех проблем, которые копились в нашем обществе годами. Но основной посыл таких конструкций правилен - у людей понемногу начнет формироваться культура цивилизованного поведения в любых спорах. Соответственно и город станет дружелюбнее.
Люди сталкиваются не друг с другом, а с городской средой
В чем специка градостроительных конфликтов?
Иван Медведев: Этот тип конфликтов связан с физическим воздействием на пространство. Когда привычный для вас объект разрушается, изменяется, не так используется либо же создается нечто новое. Люди сталкиваются не друг с другом, а с городской средой, которая по тем или иным причинам вдруг вызывает протестную реакцию. Классические примеры - строительство жилья, офисов, торговых центров, дорог, работы по благоустройству, снос культурного наследия, размещение культовых зданий. В этом плане жителю добавляется нервного напряжения: мало того что незнакомцы вокруг, так еще и территория раскопана или любимый парк застраивают. Здесь также есть массив научных текстов, в которых предлагают разные методики разрешения конфликтов.
Какие основные способы наиболее популярны на Западе?
Иван Медведев: Я выделю два - коллаборация и критическое планирование.
Коллаборация - это переговоры?
Иван Медведев: По сути да. В случае возникновения конфликта стороны должны искать компромисс совместными усилиями. Особенно это развито в странах Скандинавии, интересный опыт есть в Канаде. Формы могут быть разными: обсуждения, форумы, публичные слушания, дебаты, гражданское жюри... Но в любом случае нужно какое-то место, если угодно, арена, где все заинтересованные лица, включая экспертов, будут вести диалог по определенной процедуре, высказывать предложения. Это касается любого уровня, не только районного, но и городского. Такая арена признается легитимной, и решение, принятое по итогам обсуждения, должно иметь юридическую силу и быть обязательным для всех. Кстати, эту проблему мы видим во всех отечественных конфликтах: нет специальной площадки для организованного общения лицом к лицу.
Разве суд не есть такая площадка?
Иван Медведев: Судебный способ может быть одним из вариантов решения городских проблем, но плохо, когда он единственный. Все же для суда нужна специальная подготовка, обращение к юристу, достаточное количество времени. Это очень тяжеловесная и длительная история. Неужели обычный человек сможет без соответствующего опыта оспорить в суде, скажем, правила землепользования и застройки и показать, каким нормативным актам они противоречат? В их тексте невозможно разобраться "с налета", для стороннего читателя это - тарабарщина. Более логичен вариант, когда суд является заключительной стадией, если примирительные процедуры не удались. И то бывают случаи, когда суд вынес свой вердикт, но конфликт так и остался неурегулированным, просто перешел в иное русло (административное, протестное и т.п.).
Как по-вашему, местный референдум - хорошая модель для коллаборативных решений?
Иван Медведев: Да, мне кажется, нужно поощрять их проведение, раз уж в нашем законодательстве закреплена такая форма прямой демократии. Сегодня случаи организации референдумов самими жителями, а не политическими партиями крайне малочисленны, это совсем редкие птицы. Мне приходит на ум только конфликт при строительстве стадиона ЦСКА в Москве, там была попытка активистов Хорошевского района вынести на локальный референдум ряд вопросов, касающихся территории. И в районе Якиманка просили о переносе памятника Ленину. Я вообще не люблю "мертвые" юридические нормы. Зачем они нужны, если их не применять? Пускай будет как можно больше референдумов по разным вопросам.
А что говорят сторонники второго подхода - критического планирования?
Иван Медведев: У них идет жаркая полемика с идеологами коллаборации. Они считают, что надо не шахматную доску перекрашивать, а превратить пешек в королев. То есть изменить контекст принятия решений в традиционной модели управления капиталистическим городом. Компромиссы бесполезны, говорят они, проблема возникнет вновь, если не потребовать передачи части полномочий и финансов на муниципальный уровень. Чтобы горожане могли решать все повседневные вопросы и одобрять либо отклонять проекты развития территории. Тогда и большинство конфликтов из-за того, что "жителей не спросили", будет устранено. В таком подходе тоже есть свои плюсы - возникает институт сильного общественного контроля над градостроительством. Жители заявляют о своем "праве на город", объединяются в разного рода коалиции, которые от их имени доносят властям свою позицию. Это могут быть экологические движения, ТОСы (территориальное общественное самоуправление), некоммерческие организации, фонды поддержки сообществ, какие-то временные неофициальные объединения соседей.
Не тяжело ли будет муниципалитетам нести такое бремя?
Иван Медведев: Может быть, поначалу и так, но постепенно привыкнут. Это редко вспоминают, но "муниципия" происходит от двух латинских слов: munus (обязанность служба) и capere (брать, получать). То есть муниципалитеты и должны брать на себя множество обязательств. Пускай учатся оправдывать свой исторический смысл.
Надо раз и навсегда уяснить, что в случае конфликта трогать людей нельзя никому
А силовое разрешение конфликта, которое мы часто видим в градостроительстве, как характеризуется учеными?
Иван Медведев: Силовое - это вообще не разрешение конфликта. Надо раз и навсегда всем застройщикам уяснить, что в случае конфликта трогать людей нельзя никому. Ни при каких обстоятельствах, ни в каком виде. Жители - это наша главная ценность.
Тогда для снижения конфликтности требуется новое понимание роли девелоперов. Что они не просто коммерсанты, но еще и социально ответственны.
Иван Медведев: Да, причем я бы расширил эту конструкцию на весь бизнес, а не только на строительный. Любая корпорация, работая в городе, так или иначе влияет на пространство и становится его частью. Поэтому она должна наладить партнерское взаимодействие с жителями и привыкнуть, что надо решать вопросы сообща.
Как часть единой системы?
Иван Медведев: Экосистемы. В урбанистических исследованиях есть понятие "городской метаболизм". По аналогии с человеческим телом. Ему нужен определенный набор химических реакций, возникающих в организме для поддержания жизни. И городу тоже необходимо, чтобы реакции между властью, жителями и бизнесом были правильно организованы. Это вопрос жизнеспособности. Конечно, особенно остро это касается поселений, возникших вокруг производственной деятельности и добычи полезных ископаемых в наших северных регионах. Но и в остальных городах, по моему мнению, нужно внедрять в политику компаний сотрудничество с жителями. Не дутые декларации о корпоративной социальной ответственности, а реальные программы по поддержке муниципалитетов с созданием комиссий по разрешению конфликтов.
Это поможет компаниям избегать убытков?
Иван Медведев: В том числе. В некоторых работах есть экономические расчеты. Я читал исследование одного из факультетов Гарвардского университета, касающееся проблем в добывающем секторе (уголь, нефть, медь, золото, никель). Согласно их вычислениям, корпорация может терять до 20 миллионов долларов в неделю из-за конфликтов с местными сообществами. Так что налаживать диалог с населением выгодно всем, особенно разумным инвесторам, которые хотят закрепиться на территории надолго. А те, кто не умеет нормально разговаривать, будут нести расходы во время простоя техники, репутационные издержки и в целом долго не протянут с таким подходом.
Можно ли уже на стадии подготовки документации понять, что конфликт неизбежно возникнет?
Иван Медведев: Да, желательно советоваться с экспертами перед тем, как бежать ставить забор на стройплощадке. Конфликтный потенциал территории можно обсчитать в рамках градостроительного анализа. Например, смотреть, как "проходило" подобное строительство в этом районе ранее. Кроме того, если проект похож на какие-либо кейсы, которые науке известны как типично конфликтные, то с большой долей вероятности с ним будут проблемы везде.
Например?
Иван Медведев: Точечная застройка. Появление неожиданных арт-объектов в рамках фестивалей. Отмена маршрутов общественного транспорта. Выбытие из публичной собственности: было государственное здание, которое служило всем, а стало частное (закрыли школу, медицинское учреждение, ярмарку "выходного дня"). Неожиданная смена вида использования земельного участка - была пожарная часть, детский сад, телефонная станция, и вдруг - бац! - жилой квартал или торговый центр максимально допустимой площади. Причем это не зависит от соблюдения или нарушения юридической процедуры. Часто девелопер думает, что если все документы на руках, то он поймал птицу счастья. Ничего подобного, конфликт возникает и прекращается независимо от того, что происходит в баталиях юристов.
Вы слышали про конфликт в одном из наших городов из-за благоустройства набережной?
Иван Медведев: Да, это очень странный проект реконструкции.
Что в нем смущает?
Иван Медведев: Там идет речь о бетонировании берегов, хотя этот способ сегодня уже утратил актуальность. Надо, наоборот, стремиться сохранять природный ландшафт, потому что горожанину нужны зеленые уголки для отдыха от городской суеты. Тем более что исторический центр города прекрасен.
Конфликта можно было бы избежать при широком общественном обсуждении?
Иван Медведев: Думаю, да. Накал бы снизился, если бы проект отражал актуальную позицию горожан, высказанную, допустим, по одной из методик коллаборативного планирования.
Иных вариантов у общества нет, кроме как научиться договариваться друг с другом
Как будет развиваться разрешение конфликтов в наших городах? Какие вы видите перспективы?
Иван Медведев: Я считаю, что иных вариантов у общества нет, кроме как научиться договариваться друг с другом. Это наша коллективная обязанность - задуматься об альтернативных траекториях будущего. А от чиновников потребуется втянуться в регулярные консультации с гражданами. Процесс урбанизации продолжается, в города перемещается все больше людей, формируются крупные агломерации. Так что конфликты никуда не пропадут, нам придется с ними справляться. Искать способы жить вместе и создать готовые конструкции для разрешения любых споров. От этого будет зависеть качество жизни и устойчивость городского сообщества. Нужен такой тип среды, который способствует нормальному, даже вдохновляющему взаимодействию.
Приживутся ли зарубежные методики разрешения конфликтов на российской почве?
Иван Медведев: Мой дед десятилетиями высаживает сибирские кедры в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Вроде бы чуждая для них земля. Однако у него все прекрасно адаптируется, хотя маститые ученые скептически относились к его попыткам. Также и с идеями. Я считаю, у всякого дела есть шансы состояться на любой территории, если им занимаются увлеченные люди.
Иван Медведев - кандидат юридических наук, доцент Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ. Родился в 1983 г. в Москве. Окончил Московскую государственную юридическую академию и аспирантуру Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Работал в Московской коллегии адвокатов "Межрегион", участвовал в ряде резонансных судебных дел. Опубликовал около 40 статей по проблемам гражданского и арбитражного судопроизводства в ведущих юридических изданиях, а также пятитомный сборник судебной практики Верховного Суда РФ. С 2016 года преподает в НИУ ВШЭ авторскую дисциплину о разрешении городских конфликтов, занимается исследованиями на стыке урбанистики и права. В 2017-2018 гг. - заместитель декана Высшей школы урбанистики. Автор трех монографий и видеокурса лекций, эксперт международного конкурса Lexus Design Award. Номинант премии правительства Москвы молодым ученым в категории "Наука мегаполису".