Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ результативности мер, принимаемых органами государственной власти по поддержке моногородов».
Объекты анализа: Минэкономразвития России; администрация Кемеровской области; администрация Анжеро-Судженского городского округа Кемеровской области; администрация города Юрги Кемеровской области; Минфин России (по запросам); некоммерческая организация «Фонд развития моногородов» (по запросам); государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (по запросам); органы государственной власти 61 субъекта Российской Федерации (по запросам).
Исследуемый период: 2014-2016 гг., при необходимости более ранний период.
Обсуждение результатов экспертно-аналитического мероприятия проходило в формате видеоконференции с участием представителей регионов, Минэкономразвития, Внешэкономбанка и Фонда развития моногородов. С основным докладом выступил аудитор Счетной палаты Юрий Росляк.
На Коллегии было отмечено, что в настоящее время к моногородам отнесены 319 населенных пунктов, из которых 100 относятся к моногородам 1 категории с наиболее сложным социально-экономическим положением. Моногорода расположены на территории 61 региона. Наибольшее количество насчитывается в Кемеровской (24 моногорода), Свердловской (17) и Челябинской (16) областях.
Как было отмечено на Коллегии, вопросами поддержки моногородов Правительство серьезно занимается с 2009 года. По данным регионов, общий объем финансовой поддержки моногородов за 2010-2016 гг. (без учета поддержки градообразующих предприятий) составил 115,9 млрд рублей*.
Однако результаты проведенного анализа свидетельствуют о том, что, несмотря на принимаемые меры, задача по комплексному развитию моногородов, до сих пор не достигнута. «Проведенная нами работа позволила выявить ряд системных недостатков, без решения которых нельзя в перспективе улучшить положение моногородов. При этом в них проживает почти 10% населения России и каждый третий из них – это житель «кризисного» моногорода», - заявила в ходе обсуждения вопроса Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова.
В частности, проведенный анализ показал, что систематизированная, сбалансированная и комплексная программа развития моногородов, рассчитанная на долгосрочный период, так и не создана. Утвержденная в конце 2016 г. приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» недостаточно проработана и требует корректировки.
Так, показатели приоритетной программы дублируют по своему содержанию основные показатели эффективности использования субсидии Фонда развития моногородов (далее – Фонд) и не взаимоувязаны с результатами программы. Программой не предусмотрены конкретные мероприятия, в том числе направленные на снижение напряженности на рынке труда, решение проблем ветхого и аварийного жилья, не установлены этапы и контрольные точки по основным программным мероприятиям. Не содержит программа и данных о ресурсном обеспечении мероприятий. Заявленные в паспорте программы базовые значения показателей по количеству созданных новых рабочих мест и объему инвестиций за счет прямой поддержки Фонда некорректны, так как они не взаимосвязаны с реализацией мероприятий по строительству объектов инфраструктуры, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов в моногородах за счет средств Фонда.
Анализ организационных документов Минэкономразвития России, Внешэкономбанка и Фонда свидетельствует о дублировании значительной части их функций по поддержке моногородов, а также по созданию и функционированию на их территориях ТОСЭР (территорий опережающего социально-экономического развития). В то же время ни один из федеральных органов исполнительной власти и институтов развития не обладает полной и достоверной информацией об объемах поддержки моногородов и, самое главное, об их эффективности и результативности.
Единая, методически проработанная система оценки социально-экономического состояния моногородов до настоящего времени не создана, что снижает возможность принятия эффективных управленческих решений и определения целесообразности выделения бюджетных средств на их развитие.
Как было установлено в ходе анализа, в настоящее время мониторинг социально-экономического положения в моногородах осуществляется Минэкономразвития на основе данных регионов и муниципальных образований, размещаемых в ГАС «Управление». При этом методические рекомендации, содержащие информацию по порядку и исходным источникам получения данных по показателям мониторинга, включая формулы расчета для отдельных показателей, Министерством не разрабатывались.
В результате представленные в 2016 г. в рамках мониторинга данные Росстата, Минтруда и Минпромторга зачастую не соответствуют показателям, содержащимся в ГАС «Управление», что создает противоречивую картину динамики развития моногородов.
Кроме того, в настоящее время Фондом развития моногородов создается отдельная информационная система, в рамках которой предполагается сопровождение программ развития моногородов, разработанных в рамках Приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов». «В результате вместо концентрирования данных и аккумулирования всей информации, связанной с развитием моногородов в ГАС «Управление», мы получим разрозненные информационные системы, что не позволит получить объективную и реальную картину происходящего», - отметил в ходе своего выступления Юрий Росляк.
Вместе с тем объективная информация о состоянии моногородов необходима для актуализации Минэкономразвития утвержденного Правительством Перечня моногородов. В рамках актуализации Перечня моногородов, проведенной Минэкономразвития в 2016 г., было выявлено 16 монопрофильных образований, не соответствующих критериям отнесения муниципальных образований Российской Федерации к моногородам, в связи с тем, что доля занятых на градообразующей организации в общей численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории моногорода, составляла менее 20%.
В целом полученные в ходе анализа данные о социально-экономическом состоянии моногородов свидетельствуют об усилении негативных процессов.
Так, в сравнении с 2015 г. снизились темп роста отгрузки продукции градообразующих предприятий (с 98,6% до 95,8%) и степень загрузки их производственных мощностей (с 64,8% до 60,1%). За счет естественной убыли и миграционного оттока численность населения моногородов сократилась на 50 тыс. человек, численность занятого населения – на 288 тыс. человек, или почти на 5%.
Результаты опроса жителей 60 моногородов, проведенного Счетной палатой, также свидетельствуют о динамике ухудшения за 2016 г. социально-экономической ситуации в моногородах. Более 70% жителей моногородов оценивают социально-экономическую ситуацию в моногородах как «неблагоприятная» или «терпимая с трудом» (2015 г. такого мнения придерживалось только 60%.). Крайне низко оценивается жителями моногородов работа органов местного самоуправления по улучшению социально-экономической ситуации. Только 7,7% жителей признали меры, предпринимаемые муниципальной властью, достаточными.
Деятельность Фонда развития моногородов по софинансированию расходов регионов должного влияния на социально-экономическое развитие моногородов пока также не оказала.
По состоянию на 1 января 2017 г. Фондом заключено 18 соглашений с регионами о софинансировании расходов по реализации мероприятий по строительству и (или) реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов на общую сумму 11,1 млрд руб., из них софинансируемых за счет средств Фонда – 8,7 млрд руб. На 1 января 2017 г. в регионы перечислено только 3,7 млрд рублей, или 43% предусмотренного соглашениями, из которых более 1 млрд рублей (30%) направлено в Кемеровскую область, где в моногородах проживает 60% населения области.
Согласно данным, полученным Счетной палатой в ходе контрольного и экспертно-аналитических мероприятий, строительство инфраструктурных объектов закончено только по 3 из 18 соглашений (г. Анжеро-Судженск, г. Юрга Кемеровской области и г. Набережные Челны Республики Татарстан). Финансирование ряда соглашений по различным причинам приостановлено Фондом. В трех из шести строящихся с участием Фонда индустриальных парков отсутствуют резиденты (инвесторы).
Не планируют в ближайшее время строительство инфраструктурных объектов с участием Фонда 15 регионов или практически четверть. Из 77 моногородов, планирующих строительство, только 16 имеют проектно-сметную документацию. Причина - отсутствие средств. В то же время на содержание Фонда ежемесячно тратилось более 16 млн руб., в основном на зарплату.
В ходе подключения к обсуждению представители регионов в качестве основной проблемы, с которой сталкиваются органы исполнительной власти на местах, также отметили нехватку средств для исполнения полномочий в области развития моногородов. Кроме того, они обратили внимание на проблемы с поиском инвесторов и сложность процедуры получения поддержки Фонда, а также указали на необходимость поддержки градообразующих предприятий моногородов на федеральном уровне.
Как было отмечено в ходе обсуждения, в настоящий момент должный мониторинг состояния градообразующих предприятий моногородов не организован. При этом банкротство одного градообразующего предприятия приводит к целому комплексу проблем, в том числе в сфере занятости населения и наполнения доходной части бюджета моногорода, так как основная доля налоговых и неналоговых доходов формируется за счет поступлений градообразующих предприятий.
Присутствующие на Коллегии представители Минэкономразвития, Фонда моногородов и Внешэкономбанка проинформировали участников заседания о принимаемых мерах в целях решения существующих проблем в области поддержки моногородов.
Как сообщил заместитель Министра экономического развития Александр Цыбульский, в Положение о Министерстве были закреплены полномочия по работе с моногородами, в том числе по организации и ведению мониторинга социально-экономического положения в моногородах, проведению оценки значений целевых показателей их социально-экономического положения, а также координации деятельности органов исполнительной власти по обеспечению стабильного развития моногородов.
Также Министерством внесены изменения в Федеральный план статистических работ, предусматривающие 15 новых показателей, характеризующих рынок труда моногорода, мнение населения, устойчивость деятельности градообразующих предприятий. Помимо этого, в целях получения объективной информации о состоянии моногородов Министерство предлагает рассмотреть возможность использования данных, получаемых через ПФР и ФНС.
Александр Цыбульский также сообщил о том, что в правила предоставления субсидии Фонду поддержки моногородов были внесены изменения, предусматривающие меры ответственности Фонда за недостижение установленных показателей и несоблюдение условий использования субсидии.
В свою очередь Генеральный директор Фонда Илья Кривогов проинформировал участников видеоконференции о ближайших планах Фонда в области поддержки моногородов. Согласно представленной информации, в настоящее время помимо 18 соглашений, заключенных Фондом с 14 регионами, в очереди на поддержку Фонда стоят еще 20 регионов. В планах Фонда на 2 квартал 2017 г. – направить на поддержку моногородов порядка 5 млрд рублей. Гендиректор Фонда также заверил участников Коллегии в том, что разрабатываемая Фондом информационная система управления проектами будет интегрирована в федеральную систему.
По словам зампреда Внешэкономбанка Ирины Макиевой, развитие моногородов не должно сводиться только к созданию новых рабочих мест, необходима концентрация всех возможных ресурсов по всем направлениям. В 2017-2018 годах во всех 319 моногородах предполагается провести ремонт центральных улиц, обустройство входных групп в поликлиники, подготовку педагогических и медицинских кадров. По словам Ирины Макиевой, реализация указанных мероприятий планируется не только за счет поддержки Фонда, но и за счет поддержки соответствующих органов исполнительной власти, регионов и самих моногородов.
Однако глава Счетной палаты отметила, что, если реализация указанных мероприятий не будет подкреплена соответствующими соглашениями, они так и останутся на уровне проектов, так как отследить их выполнение в этом случае будет крайне затруднительно.
Подводя итоги обсуждения, Председатель Счетной палаты еще раз подчеркнула необходимость комплексного подхода к проблеме развития моногородов. «Речь идет не только об увеличении финансовой поддержки, а о необходимости сформировать комплексную государственную политику, стимулирующую переход моногородов к устойчивому саморазвитию, в том числе за счет решения вопросов социальной политики, ответственности бизнеса, диверсификации экономики страны и инновационного развития», - отметила Татьяна Голикова.
Коллегия приняла решение направить информационное письмо Президенту Российской Федерации. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия будет направлен в палаты Федерального Собрания.
Справочно:
* по линии Минфина России (дотация на сбалансированность и бюджетный кредит, предоставленные в 2010-2011 годах) – 24,6 млрд руб.;
по линии Минэнерго России (поддержка шахтерских городов) – 10,3 млрд руб.;
по линии Фонда ЖКХ (переселение граждан из аварийных домов) – 57,9 млрд руб.;
по линии Минэкономразвития России (поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства) – 8,7 млрд руб.;
по линии Минздрав России и Минтруда России (снижение напряженности на рынке труда и в области содействия занятости населения) – 9,9 млрд руб.;
по линии Фонда моногородов (строительство объектов инфраструктуры) – 4,4 млрд руб..