Скрябин С.В. Право на свободу объединений: международный, конституционный и цивилистические аспекты*
* Статья подготовлена на основе анализа действующего законодательства, выполненному по заказу Республиканского общественного объединения «Казахстанское международное бюро по правам человека и соблюдению законности»
Печатная версия статьи будет опубликована в Материалах международной научно-практической конференции (в рамках ежегодных цивилистических чтений) «Гражданское право в эпоху трансформации общественных отношений», посвященной 80-летию со дня рождения академика Национальной академии наук Республики Казахстан, доктора юридических наук, профессора Сулейменова Майдана Кунтуаровича, г. Алматы, 30 сентября – 1 октября 2021 года.
1. Вводные положения.
1.1. Необходимо отметить некоторые особенности проведенного анализа.
Право на свободу объединений, как юридический феномен, имеет несколько граней рассмотрения и анализа. Ниже мы затронем преимущественно цивилистические аспекты этого явления. Однако рассмотрение данного права нельзя осуществить без анализа некоторых положений Конституции Республики Казахстан[1], в которых закреплены ряд норм, реализующие право на свободу объединений. В последующем результаты анализа будут сопоставлены с положениями Руководящих принципов по свободе объединений[2].
При этом мы исходим из известного изречения Г.Ф. Шершеневича о том, что если в «области гражданских правоотношений мы имеем дело с частными интересами, то субъектам права дается такое распоряжение своим правом, какое совершенно немыслимо в области публичных правоотношений. Субъект права по своему усмотрению сохраняет право, или отрекается от своего права, или передает его определенному лицу. Это относится в особенности к имущественным правам, например праву собственности, праву требования по обязательству и др. Однако в некоторых случаях субъект частного права не имеет этой свободы распоряжения. Это относится особенно к правам личной власти, к праву мужа, отца, а иногда и к имущественным правам, например к праву на заповедные имения. В среде публичных правоотношений мы имеем дело только с обязанностями, а потому о свободном распоряжении правом не может быть и речи»[3]. Поэтому без должной правовой регламентации право на свободу объединений не может быть реализовано должным образом.
1.2. Следует отметить достаточно сложную структуру гражданского законодательства о правовом статусе общественных объединений (далее – ОО), а также других некоммерческих организаций (далее – НКО).
В соответствии с п.п. 1 и 2 ст. 10 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах» иерархия соответствующих нормативных предписаний, в самом общем виде, выглядит следующим образом:
1) Конституция;
2) Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), от 27 декабря 1994 года (далее – ГК, Кодекс);
3) Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142-II «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о НКО);
4) Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года № 3-І «Об общественных объединениях» (далее – Закон об ОО).
Кроме того, общественные объединения являются родовым понятием, которое включает в себя такие разновидности как (а) политические партии (см. Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344-II «О политических партиях»), (б) профессиональные союзы (см. Закон Республики Казахстан от 27 июня 2014 года № 211-V «О профессиональных союзах»), (в) общественные объединения инвалидов (см. ст. 36 Закона Республики Казахстан от 13 апреля 2005 года № 39-III «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан»), (г) иные общественные объединения, созданные по инициативе граждан, включая созданные и действующие на территории Республики Казахстан структурные подразделения (филиалы и представительства) иностранных и международных некоммерческих неправительственных объединений (ст. 2, части 2 и 3 ст. 3 Закона об ОО). По прямому указанию законодателя не являются ОО религиозные объединения, органы местного самоуправления и общественной самодеятельности (ч. 2 ст. 3 Закона об ОО).
Таким образом, указанные выше правила законодательных актов (1) находятся в определенной иерархии, и (2) имеют нисходящую тенденцию от общих норм к специальным предписаниям (см. ниже).
1.3. Изложенный ниже анализ будет преимущественно касаться содержания юридических терминов (понятий), используемых в законодательстве Республики Казахстан о НКО и ОО. Поэтому исследование будет ограничено рассмотрением правового регулирования права на свободу объединений, предусмотренных в ГК, Законе о НКО и Законе об ОО. Правила, содержащиеся в иных нормативных правовых актах, будут использоваться лишь частично, при необходимости иллюстрации тех или иных особенностей права на свободу объединений в конкретных ситуациях.
2. Положения Конституции о свободе объединений.
2.1. В действующей редакции Конституции имеются несколько норм, которые определенным образом раскрывают право на свободу объединений. Их можно структурировать на две группы:
(1) правило п. 1 ст. 23 о праве граждан на свободу объединений, с указанием на то, что деятельность ОО регулируется законом, и
(2) ряд положений, которыми обозначаются конституционные пределы (ограничения) этого права, с возложением на ОО определенных обязанностей.
Ко второй группе относятся запреты:
(а) на незаконное вмешательство государства в дела ОО и ОО в дела государства,
(б) возложения на ОО функций государственных органов,
(в) на создание и деятельность ОО, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание непредусмотренных законодательством военизированных формирований,
(г) на создание политических партий и профессиональных союзов других государств, партий на религиозной основе, финансирование политических партий и профессиональных союзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями (п.п. 3 и 4 ст. 5 Конституции),
(д) на членство военнослужащих, работников органов национальной безопасности, правоохранительных органов и судей в политических партиях, профессиональных союзах, выступление в поддержку какой-либо партии (п. 2 ст. 23 Конституции).
Об обязанности ОО, наряду с государственными органами, должностными лицами и средствами массовой информации, обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями и источниками информации, речь идет лишь однажды (см. п. 3 ст. 18 Конституции).
Если указанные выше запреты определенным образом очерчивают некие рамки (пределы) свободы объединений, то обязанность ОО не имеет отношения к предмету настоящего анализа. При этом нужно отметить правила п. 1 ст. 39 Конституции о возможности ограничения права на свободу объединений законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. При этом ограничение прав и свобод может быть обусловлено лишь тем, если такое ограничение адекватно законно обоснованным целям и отвечает требованиям справедливости, является пропорциональным, соразмерным и необходимым в демократическом государстве для защиты конституционно значимых ценностей (ч. 2 ст. 14-2. Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах», далее – Закон о ПА).
2.2. Толкование нормативных положений о свободе объединений осуществляет Конституционный совет Республики Казахстан (далее – КС РК).
По различным аспектам свободы объединений были высказаны несколько правовых позиций, важных для понимания и применения.
Так, КС РК не усмотрел ограничений на свободу объединений при формировании территориальных и республиканской палат аудиторов, сделав вывод о том, что «аудиторы, объединившиеся в палату, добровольно делегируют своему объединению право представлять их интересы в других структурах, при этом никакого ограничения прав на объединение других аудиторов (не входящих в палату) в Законе не усматривается»[4].
В примерно аналогичном случае, исследуя вопрос об аттестации частных нотариусов, КС РК посчитал, что подобное «…противоречит пункту 2 статьи 5 и статье 23 Конституции республики, поскольку допускается вмешательство государства в дела общественных объединений. Государство, выдав пожизненную лицензию частнопрактикующим нотариусам, не должно повторно подвергать их аттестации»[5].
В другой ситуации коллегия адвокатов была признана иной, самостоятельной организационно-правовой формой некоммерческих юридических лиц (ст. 34 ГК), не подпадающей под действие п. 1 ст. 23 Конституции[6].
При проверке законов Республики Казахстан «О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций в Республике Казахстан» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам некоммерческих организаций» на соответствие Конституции, КС РК постановил, что «…пункт 3 статьи 2 рассматриваемого Закона позволяет ограничивать право на свободу объединений, а также правоспособность физических и юридических лиц не только законом, но и нормативными правовыми актами меньшей юридической силы. Это противоречит требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции («права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами») и пункту 3 статьи 61 Основного Закона («Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц»)». По этим основаниям соответствующие законы были признаны неконституционными[7].
Допустимость установления законом количественных критериев для членства в политической партии, как разновидности ОО, КС РК обосновал следующим образом:
«Право на свободу объединения в политические партии – коллективное право, которое осуществляется гражданами Республики совместно и по личному выбору каждого из них. Оно не является абсолютным и может быть законодательно обусловлено. Государство, обеспечивая соблюдение прав и законных интересов политических партий, в том числе как юридических лиц, одновременно вправе законом устанавливать для них условия и порядок образования и деятельности, что отвечает международным стандартам в области прав и свобод человека.
…Что касается самих количественных показателей этих критериев Закона «О политических партиях», то необходимо отметить, что сообразное определение и установление их абсолютных выражений относится к компетенции Парламента Республики и находится в сфере его законодательного усмотрения. Вместе с тем Совет констатирует наличие в зарубежном законодательстве о партиях количественного требования к численности политических партий для их государственной регистрации значительно превышающего то, что предусмотрено пунктом 6 статьи 10 рассматриваемого Закона Республики Казахстан «О политических партиях».
…Таким образом, рассмотрение положений Закона Республики Казахстан «О политических партиях» на предмет соответствия Конституции показало, что этот Закон, принятый Парламентом по инициативе депутатов 26 июня 2002 года, не противоречит положениям и нормам Конституции.
Закон дополняет закрепленное статьей 23 Конституции право граждан Республики на свободу объединений, исходя из признания существенного различия между политическими партиями и иными видами общественных объединений. Специализация законодательного регулирования условий и порядка образования и деятельности политических партий, установление их публично-правового статуса является общей тенденцией современного конституционализма»[8].
Официальное толкование КС РК п. 2 ст. 23 Конституции в части «...судьи не должны состоять в ...профессиональных союзах...» позволил заключить, что «это положение не означает ограничение права судей состоять в иных общественных объединениях и создавать такие объединения для реализации и защиты общих интересов судейского сообщества, в рамках Конституции и законодательства Республики Казахстан»[9].
Однако раскрытие содержания права на свободу объединений в нормативных постановлениях КС РК отсутствует.
2.3. В научно-практическом комментарии Конституции предлагается следующее толкование права на свободу объединений.
По мнению А.Н. Жаилгановой, «данное конституционное право граждан реализуется через создание общественных объединений в форме политических партий, профессиональных союзов и иных объединений некоммерческого характера, созданных на добровольной основе для достижения ими общих целей… Свобода объединений включает в себя право лица объединять других лиц, присоединяться к уже существующему объединению и выходить из него, участвовать в деятельности объединения»[10]. Далее отмечено, что «Конституция не устанавливает, в каких формах и каких видов могут создаваться общественные объединения, предоставляя субъектам объединения достаточную свободу выбора. Они могут создаваться по различным признакам: профессиональному, как профсоюзы или творческие союзы; политическому, как партии или правозащитные организации; вероисповеданию, как религиозные объединения; возрастному – как молодежные объединения, советы ветеранов; культурному – как объединения культурно-просветительские, спортивные общества, общества охраны окружающей природной среды и т.д.»[11].
Изложенное позволяет заключить, что в определенной степени толкование правила п. 1 ст. 23 Конституции можно отнести не только к ОО, а к любой разновидности НКО, в какой бы организационно-правовой форме они не существовали.
Примерно аналогичное толкование дано в комментарии ст. 5 Конституции. «Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения, за исключением политических партий и профессиональных союзов. Членами общественных объединений могут быть граждане Республики Казахстан и (или) юридические лица – общественные объединения, за исключением политических партий и профессиональных союзов. Уставами общественных объединений, кроме политических партий, может быть предусмотрено членство (участие) в них иностранных граждан и лиц без гражданства»[12].
Таким образом, научно-практическое толкование положений Конституции о праве на свободу объединений основывается на широкой трактовке и может быть применено к любым НКО.
Г.С. Сапаргалиевым проведено исследование принципов взаимоотношений государственных и негосударственных организаций, конституционно-правового статуса общественных объединений[13]. Автор отмечает, что «при всем разнообразии форм общественных объединений, исходя из особенностей сфер их деятельности, законодательство Республики Казахстан делит их на три группы: 1) политические объединения, 2) неполитические общественные объединения, 3) религиозные объединения. Есть некоторые общие черты, которые позволяют объединить их в одну группу – общественные объединения. Все они являются объединениями некоммерческого характера. Это означает, что участники (члены) общественных объединений не имеют прав на переданное ими этим объединениям имущество, в том числе на членские взносы. Они не отвечают по обязательствам общественных объединений, а последние не отвечают по обязательствам своих членов»[14].
В Национальном плане действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2012 годы[15] указывалось, что «обязательства заключаются не только в закреплении в Конституции и национальном законодательстве права на объединение, но и в восприятии современной трактовки этого права, его регулирования и законности, обоснованности и соразмерности вводимых ограничений. Таким образом, речь идет не только о политическом обязательстве гарантировать право на объединение, но и о том, как это обязательство должно реализовываться в конкретных ситуациях».
В контексте свободы объединений был сделан следующий вывод: «обязательность регистрации объединений граждан и правовые нормы об ответственности за их деятельность только по причине отсутствия регистрации не соответствуют международным стандартам.
В связи с этим, для приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами прав и свобод человека, необходимо зафиксировать право человека создавать или вступать в объединения, союзы, ассоциации, в том числе и неформального характера.
Для этого необходимо либо принять отдельный закон о праве граждан на объединение (например, по опыту Польской Республики), либо предусмотренным законом субъектам обратиться в Конституционный совет с просьбой дать толкование пункта 1 статьи 23 Конституции РК в части права граждан на свободу объединений в любых формах, как формальных, так и неформальных организаций» (п. 1 Национального плана).
По вопросам организационно-правовых форм общественных организаций в Республике Казахстан был сделан вывод о том, что «…общественные инициативы граждан по созданию и деятельности общественных организаций были практически ограничены лишь тремя организационно-правовыми формами: общественное объединение, учреждение и общественный фонд. Это создало и создает серьезные проблемы на пути развития третьего сектора в стране». Как итог, предложено «…внести поправки в Закон «О некоммерческих организациях», определив в нем понятие «общественная организация» как некоммерческой организации иной организационно-правовой формы» (п. 2 Национального плана).
Относительно членов, организаторов и учредителей общественных организаций в Республике Казахстан была дана положительная оценка: «…никаких ограничений для иностранных граждан, беженцев и лиц без гражданства, оралманов в создании, членстве и участии в деятельности некоммерческих организаций не существует, кроме некоторых ограничений их политической деятельности (в частности, участия в деятельности политических партий, финансирования избирательных кампаний и т.д.). Кроме того, нет ограничений для не граждан в праве руководить некоммерческой организацией или ее филиалом (представительством) (п. 3 Национального плана).
Относительно регистрации общественных организаций в Республике Казахстан были отмечены ряд проблемных вопросов, для решения которых были предложены следующие меры:
«- обеспечить в законодательстве и на практике упрощенный порядок регистрации некоммерческих юридических лиц;
- снизить размер регистрационного сбора для некоммерческих организаций с целью облегчения приобретения ими статуса юридического лица и содействия развитию гражданского общества;
- закрепить в законодательстве те дополнительные права или преимущества, которые предоставляются общественному объединению при подтверждении регионального или республиканского статуса или исключить эти положения из законодательства об общественных объединениях;
- закрепить в законодательстве о некоммерческих организациях, как минимум, еще одну организационно-правовую форму нечленской НПО, например, под названием «общественная организация», с тем чтобы дать возможность гражданам, в количестве меньшем десяти, создавать НПО, не имеющие членства, но при этом не в организационно-правовой форме фондов или учреждений» (п. 4 Национального плана).
Однако указанные меры так и не были реализованы в полной мере.
Изложенное позволяет сделать вывод о неполной реализации потенциала п. 1 ст. 23 Конституции о праве на свободу объединений.
3. Основные положения гражданского законодательства о свободе объединений.
3.1. Реализация права на свободу объединений, закрепленного в указанных выше положениях Конституции, имеет прямую корреляцию с некоторыми фундаментальными положениями гражданского права.
К таковым следует отнести:
Во-первых, принцип диспозитивности в гражданском праве. В самом общем виде он закреплен в п.п. 1 и 2 ст. 8 ГК: лицо может участвовать в гражданских правоотношениях, руководствуясь своей волей и своими интересами.
Во-вторых, участники гражданских правоотношений равны и свободны в установлении прав и обязанностей (п.п. 1 и 2 ст. 2, ст. 380 ГК).
В-третьих, в качестве основных элементов содержания правоспособности граждан законодатель называет права (а) заниматься любой не запрещенной законодательными актами деятельностью, и (б) создавать юридические лица самостоятельно или с другими гражданами и юридическими лицами (ст. 14 ГК).
В-четвертых, юридическим лицам предоставлена возможность создавать объединения (п. 4 ст. 34 ГК), но данное правило содержит прямую отсылку к ст. 110 ГК[16].
Таким образом, общие положения гражданского законодательства в достаточной степени учитывают возможность реализации участниками гражданских правоотношений права на свободу объединений.
3.2. В ГК имеется основная дифференциация юридических лиц, закрепленная в ст. 34, согласно которой все они делятся на две группы: (1) коммерческие и (2) некоммерческие. Это первый уровень разграничения, существенно влияющий на правовой статус юридических лиц как субъектов гражданского права.
Например, только граждане и НКО могут быть получателями постоянной ренты (п. 1 ст. 523 ГК) и пожертвований (ч. 2 п. 1 ст. 516 ГК), благотворительной организацией может быть только НКО (подп. 11) ст. 1 Закона Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 402-V «О благотворительности»).
Второй уровень разграничения проводится внутри каждой групп посредством форм юридических лиц, в которых могут быть созданы и осуществлять свою деятельность юридические лица той или иной группы. Легально термин «форма юридического лица» не определен.
В юридической литературе предложены следующие определения.
О.В. Гутников предлагает под организационно-правовой формой юридического лица считать ту или иную модификацию корпоративных отношений по организации управления обособленным имуществом юридического лица[17].
В.А. Белов считает, что организационно-правовые формы юридических лиц различаются в зависимости от способов организации деятельности юридического лица и его обособления от своих участников[18].
Согласно п. 3 ст. 34 ГК некоммерческие организации могут быть созданы в форме учреждения, общественного объединения, акционерного общества, потребительского кооператива, фонда, религиозного объединения и в иной форме, предусмотренной законодательными актами. Таким образом, перечень форм для некоммерческих организаций является открытым, незамкнутым. Приводить все возможные варианты для настоящего анализа не имеет значения (см. ст.ст. 6, 17, 18 Закона о НКО, др. законодательные акты), но важно обратить внимание на несовпадение названий форм коммерческих и некоммерческих организаций[19].
3.3. Правила Кодекса о некоммерческих юридических лицах сосредоточены в двух подразделах § 2 гл. 2 ГК.
В подразделе І § 2 гл. 2 ГК имеются специальные правила[20], которые, за некоторыми исключениями[21], распространяются на все разновидности (формы) НКО. К таковым правилам относятся положения о видах и формах НКО (п.п. 1-5 ст. 34 ГК), правах учредителей (участников) на имущество созданных юридических лиц (п.п. 3-5 ст. 36 ГК), учредительных документах (ч. 2 п. 1 ст. 41 ГК), особенности государственной регистрации и перерегистрации (ч. 1 п. 1 ст. 42 ГК), филиалах, представительствах и иных обособленных структурных подразделениях (п. 5 ст. 43 ГК), ответственности (ч. 2 п. 1 ст. 44 ГК).
Очевидно минимальное количество особенностей НКО, содержащихся в подразделе І § 2 гл. 2 ГК.
Подраздел VII § 2 гл. 2 ГК содержит статьи о некоторых организационно-правовых формах НКО и обходится без общих положений. Последние наличествуют в Законе о НКО (ст.ст. 1-7). В свою очередь, ст.ст. 105-110 ГК во многом повторяются и дублируются положениями гл. 2 Закона о НКО. Поэтому имеющийся нормативный материал о НКО вполне возможно перераспределить в рамках совершенствования законодательства.
3.4. В гражданском законодательстве термины «объединение» и «ассоциация» содержатся в наименовании трех организационно-правовых форм юридических лиц, относящихся к некоммерческим юридическим лицам:
1) общественное объединение (ст. 106 ГК),
2) религиозное объединение (ст. 109 ГК), и
3) объединение индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц в форме ассоциации (союза) (ст. 110 ГК).
Дополнительно гражданам-потребителям предоставляется возможность объединения в общественные организации потребителей (п. 6 ст. 10 ГК).
Производственный кооператив рассматривается через призму объединения (а) граждан на основе членства для совместной предпринимательской деятельности, основанной на их личном трудовом участии и (б) имущественных взносов (п. 1 ст. 96 ГК).
Потребительский кооператив основывается на объединении (а) граждан (в определенных случаях и юридических лиц) на основе членства для удовлетворения материальных и иных потребностей участников, и (б) имущественных (паевых) взносов (п. 1 ст. 108 ГК).
Сказанное выше относится к юридическим лицам, легальные определения которых построены с использованием права на объединения.
Так же Кодекс термин «объединение» использует для определения некоторых имущественных вопросов, которые не связаны с образованием юридических лиц.
Подобных ситуаций как минимум две:
1) определение частной собственности (п. 1 ст. 191 ГК).
К таковой отнесена собственность граждан, негосударственных юридических лиц и их объединений (п. 1 ст. 191 ГК). Выражение «их объединений», как разновидности субъектов частной собственности, может вызвать неоднозначное толкование: подобное словосочетание включает в свой состав только частных юридических лиц, или же может включать и граждан?
Ответ на этот вопрос требует системного толкования норм Кодекса.
Согласно ст. 110 ГК индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих интересов могут создавать ассоциации (союзы).
В других ситуациях, законодатель говорит о вариантах объединения граждан (ст.ст. 106, 108, 109 ГК), или граждан и юридических лиц (ст. 107 ГК). Различные комбинации возможны в связи с открытым перечнем организационно-правовых форм некоммерческих организаций (ст. 17 Закона о НКО). Поэтому можно сделать вывод о том, что субъектами частной собственности выступают объединения граждан и юридических лиц в различном сочетании, предусмотренных организационно-правовых формах ГК и иными законодательными актами;
2) образование простого товарищества, не являющегося юридическим лицом.
В ст. 233 ГК речь идет о возможности юридическим лицам заключить консорциальное соглашение, в результате которого образуется простое товарищество (ст. 238 ГК).
3.5. Специальное законодательство о НКО.
Как уже было отмечено выше, специальными законодательными актами, раскрывающие определенные особенности права на объединения, являются Законы о НКО и ОО.
В Законе о НКО право на свободу объединений получило регламентацию в двух статьях.
Во-первых, право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – ОО, за исключением политических партий. Учредителями общественного объединения являются физические лица и (или) юридические лица – ОО, за исключением политических партий, созывающие учредительный съезд (конференцию, собрание), на котором принимается устав и формируются руководящие органы. Учредители ОО – физические и (или) юридические лица имеют равные права и несут равные обязанности (ч.ч. 3 и 4 п. 2 ст. 19 Закона о НКО).
Во-вторых, в качестве учредителей НКО, в зависимости от ее организационно-правовой формы, по общему правилу могут быть физические и (или) юридические лица. Иное может быть установлено законодательными актами Республики Казахстан (п. 1 ст. 20 Закона о НКО).
Закон об ОО, в отличии от ГК и Закона о НКО, в преамбуле прямо увязывает свои положения с реализацией конституционного права на свободу объединения.
Для целей настоящего анализа отметим лишь несколько положений Закона об ОО, которыми раскрываются дополнительные аспекты права на свободу объединений.
Они достаточно противоречивы.
С одной стороны, ч. 1 ст. 10 Закона об ОО говорит о том, что ОО создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан не менее десяти человек.
С другой, Закон говорит, что право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – ОО. При этом учредителями ОО могут быть физические и (или) юридические лица, имеющие равные права и обязанности (ч.ч. 2, 3 ст. 10, ч. 1 ст. 11 Закона об ОО).
Таким образом, законодатель не исключает создания ОО посредством (а) не только граждан Республики Казахстан, но и любым физическим лицом (ст. 12 ГК), так и (б) допуская одновременное участие в образовании ОО физических и юридических лиц. Тем самым указанные положения диссонируют с легальными определениями ОО, указанными в ст. 106 ГК и ст. 2, ч. 1 ст. 10 Закона об ОО, называя таковыми только граждан. Очевидно, что подобное противоречие требует должного разрешения. Наиболее приемлемым вариантом, как мы полагаем, исключение ч. 1 ст. 10 Закона об ОО, дополнение норм ГК, Законов о НКО и ОО правилами о том, что ОО могут создать любые физические лица с участием юридических лиц или без них. Сам по себе термин «объединение» предполагает число его участников не менее двух.
Эти и другие противоречия законодательства о НКО уже отмечались в юридической литературе.
Так, по результатам мониторинга законодательства о юридических лицах было сделано предложение о нецелесообразности действия Закона о НКО[22].
В другом случае, результат мониторинга позволил прийти к выводу о том, что «сведение конституционного права на объединение только к общественным объединениям политического характера сужает сущность данного права»[23]. Затем сделан вывод о неэффективности Закона о НКО в целом, т.к. он содержит много дублирующих и отсылочных норм, предложение поставить его на утрату с одновременным совершенствованием норм подраздела VII § 2 гл. 2 ГК[24].
По результатам анализа Закона об ОО, было сделано предложение о том, что «поскольку … общественное объединение не может осуществлять свою деятельность без государственной регистрации в качестве юридического лица, рекомендуется слова «деятельность незарегистрированных общественных объединений» в части 5 статьи 5 Закона исключить»[25].
В обзоре законодательства, регулирующего реализацию права на свободу объединения, А. Каптаевой и Г. Кужукеевой обращено внимание на несколько проблемных вопросов.
Во-первых, запрет на деятельность незарегистрированных ОО (ч. 1 ст. 5 Закона об ОО). Авторы отмечают, что «любая деятельность незарегистрированного общественного объединения является противозаконной. Правовая коллизия заключается в том, что общественное объединение – это одна из организационно-правовых форм НКО, и до официальной регистрации невозможно идентифицировать, является ли данная инициативная группа людей незарегистрированным общественным объединением или, к примеру, незарегистрированным общественным фондом. Такая неопределенность привела к тому, что данный запрет на практике может распространяться на все незарегистрированные НКО»[26].
Во-вторых, иностранцы и лица без гражданства не могут стать инициаторами общественных объединений. Они могут быть только членами либо участниками общественных объединений, если это предусмотрено уставами данных организаций. Данное правило противоречит нормам международного права, которые устанавливают, что данное право должно быть у каждого человека, независимо от его гражданства или иного статуса[27].
Изложенное позволяет сделать вывод о наличии существенных предпосылок для совершенствования законодательство о НКО.
4. Некоторые положения юридической доктрины о свободе объединений.
Как уже было отмечено ранее, свобода объединения имеет различные юридические аспекты ее проработки и анализа. Поэтому целесообразно соответствующие источники разбить на три группы: (1) международное право, включая отдельные аспекты прав и свобод человека, (2) казахстанская цивилистическая доктрина в сфере НКО, предмет которой преимущественно связан с анализом и оценкой действующего законодательства, и (3) цивилистическая доктрина о возможных вариантах совершенствования законодательства о НКО.
4.1. Международное право, включая отдельные аспекты права на свободу объединения.
По мнению Д. Макбрайда, ««каждый» имеет право объединяться и вступать в объединения в рамках юрисдикции государства, и объем ограничений, которые можно наложить на это право, достаточно небольшой. Под словом «каждый» подразумеваются как физические, так и, вне всякого сомнения, юридические лица, поскольку право на объединение не относится к числу тех прав или свобод, которыми может воспользоваться только физическое лицо»[28]. Далее автор заключает, что «суть свободы объединений заключается в достижении общих целей группой лиц (физических или юридических). Цели могут быть достигнуты с использованием правового статуса этих отдельных лиц, однако практика показывает, что лучший результат в их достижении наблюдается при осуществлении деятельности через соответствующую организацию, которое обладает правовым статусом, отличающимся от правового статуса тех лиц, которые хотят создать такое юридическое лицо или быть его членами»[29]. Кроме того, «вопрос о том, какую именно организационно-правовую форму может иметь статус юридического лица, приобретенный объединением, не является особо важным; во многих странах существуют специальные режимы, регулирующие такой статус, однако не будет вызывать существенных возражений, если для этой цели будут использоваться общие нормы об организационно-правовых формах, при том условии, что такие нормы не будут создавать какие-либо препятствия для осуществления целей объединения»[30].